Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 28 de Octubre de 2020
| Ponente | Carlos Alberto Vásquez Reyes |
| Fecha de Resolución | 28 de Octubre de 2020 |
| Emisor | Pleno |
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Pleno
Ponente: Carlos Alberto Vásquez Reyes
Fecha: 28 de octubre de 2020
Materia: Tribunal de Instancia
Solicitud ante el Pleno
Expediente: 239-19
VISTOS:
La Corte Suprema de Justicia, Pleno, conoce la Objeción de Inexequibilidad presentada por el Órgano Ejecutivo para que se declaren inexequibles los artículos 1 y 8 del Proyecto de Ley N° 656 "Que crea la Comarca N. Tjër DI".
Se observa que la solicitud se sustenta en los artículos 170, 171 y 183 de la Constitución Política y en el numeral 1 del artículo 2554 del Código Judicial.
De acuerdo a la documentación aportada por el solicitante de la objeción, el mencionado Proyecto de Ley fue enviado por la Secretaría General de la Asamblea Legislativa al Órgano Ejecutivo mediante Nota AN/SG-1012 de 26 de octubre de 2018 (recibida el 30 de octubre del mismo año), para la sanción y promulgación correspondiente del referido proyecto como Ley de la República, luego que fuera aprobado en tercer debate el 25 de octubre de 2018.
Ésta fue objetada en su conjunto por el entonces P. de la República al considerarlo inexequible, mediante Nota No. SAJ-298-2018 fechada 13 de diciembre de 2018, remitida a la P. de la Asamblea Legislativa. La referida misiva fue recibida el día 14 de diciembre del mismo año.
Posteriormente, mediante Nota AN/SG-163 de 21 de febrero de 2019, recibida el 22 de febrero de 2019, el S. General de la Asamblea Legislativa envió nuevamente al Órgano Ejecutivo el Proyecto de Ley vetado, comunicándole que el mismo fue aprobado por insistencia.
La Objeción de Inexequibilidad en comento fue presentada ante este Máximo Tribunal de Justicia el día 7 de marzo de 2019, quedando en estado de decidir luego del trámite correspondiente. Por tal razón, el Pleno de la Corte procede a confrontar el texto del Proyecto de Ley con la Normativa Fundamental.
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EL CONTROL CONSTITUCIONAL.
Debemos iniciar señalando de acuerdo a lo plasmado por el Procurador de la Administración[1], la Objeción de Inexequibilidad se instituye como un mecanismo concebido con el fin de "evitar o impedir que un Proyecto de Ley, el cual se considera contrario a la Constitución, sea promulgado. Se ubica, por ende, dentro de lo que en la doctrina se denomina "el control previo de constitucionalidad" y por el cual se verifica previamente, es decir, antes de su perfeccionamiento, la adecuación a la Constitución o la constitucionalidad de los Proyectos de Ley, de los tratados internacionales y demás normas jurídicas que, según el sistema de cada país, deba ser sometida a este control."[2]
Tal como lo expresa F.M.[3] "los denominados recursos previos de Inconstitucionalidad se producen en el curso de procedimiento de elaboración de las normas, por ejemplo antes de la promulgación de las leyes aprobadas, antes de la ratificación de los tratados... ya formados o antes de la entrada en vigor de los reglamentos parlamentarios adoptados, según el caso".
Respecto de la naturaleza jurídica de este mecanismo de control preventivo, el procesalista panameño J.F.P. ha dicho: "Es discutible su naturaleza (Objeción de Inexequibilidad). Este mecanismo no es de carácter jurisdiccional, ya que mediante él no se decide una pretensión procesal. Si bien el artículo 165 (ahora 171 de la Constitución Política) habla de `fallo´, la resolución que recae difiere, en cuanto a su naturaleza y a su formación, de la que se produce en los procesos de inconstitucionalidad. Ha sido considerado, a su vez, como un `dictamen´ que proferido a diferencia de los dictámenes comunes es vinculante."
En la República de Panamá, el único mecanismo de control constitucional que puede ejercerse contra actos que no hayan cobrado vida jurídica (en el contexto del proceso de formación de las leyes), es el derivado de la Objeción de Inexequibilidad de un Proyecto de Ley, conforme lo establece el artículo 171 de la Constitución Política, cuya competencia atribuye el artículo 2554 del Código Judicial al Pleno de la Corte Suprema de Justicia.
Según los artículos 2555 y 2556 del Código Judicial, que desarrollan el precepto constitucional, ese control preventivo sólo lo puede ejercer el Pleno de la Corte si el Órgano Ejecutivo lo solicita, siendo el P. de la República la persona facultada para peticionarlo al Pleno de la Corte, ya que según el artículo 183, numeral 6, también constitucional, la atribución de "objetar los proyectos de leyes por considerarlos inconvenientes o inexequibles", es una atribución que ejerce por sí solo el P. de la República.
Por consiguiente, habiendo presentado ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia el escrito contentivo de la Objeción de Inexequibilidad dentro del término previsto en el artículo 2555 del Código Judicial, corresponde a esta Máxima Corporación de Justicia, con fundamento en el numeral 1 del artículo 206 de la Constitución Política, dictaminar si en el proyecto objetado concurren vicios de fondo o de forma que lo contrapongan a las normas superiores de la Carta Magna indicadas en el escrito de objeción.
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ARTÍCULOS OBJETADOS EN EL PROYECTO DE LEY N° 656 "QUE CREA LA COMARCA NASO TJËR DI".
Los artículos 1 y 8 del Proyecto de Ley N° 656 "Que crea la Comarca N. T.D.", aprobado por insistencia en tercer debate y sometido por inexequible ante esta Suprema Corporación de Justicia, son aquellos objetados por el Órgano Ejecutivo.
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RAZONES DE LA INEXEQUIBILIDAD.
Las razones esgrimidas por el Órgano Ejecutivo para objetar por inconveniente e inexequible el Proyecto de Ley en mención, están contenidas en el documento adjunto a la Nota No. SAJ-017-2019 de 7 de marzo de 2019, dirigida al P. de la Corte Suprema de Justicia, las cuales, con fines de analizarlas integralmente, agrupamos de la siguiente manera:
Objeciones al artículo 1 del Proyecto de Ley N° 656 "Que crea la Comarca N. T.D.".
El Órgano Ejecutivo estima que el artículo 1 del referido Proyecto de Ley infringe el contenido de los artículos 4 y 120 de la Constitución Política.
Al respecto, se sostiene que a través del artículo 1 del referido Proyecto de Ley se pretende crear la Comarca N. T.D., sobre un área total de delimitación de ciento sesenta mil seiscientos dieciséis (160,616) hectáreas, compuestas en su gran mayoría por terrenos correspondientes a áreas protegidas pertenecientes al Parque Internacional La Amistad, comprendido por ciento veinticinco mil ciento cuarenta y un (125,141) hectáreas y al Bosque Protector Palo Seco, que comprende veintiún mil setecientos veintidós (21,722) hectáreas.
Sobre el Parque Internacional La Amistad (PILA), señala que fue creado mediante Resolución de Junta Directiva 021-88 de 2 de septiembre de 1988, proferida por el entonces Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE), con una extensión de doscientos siete mil (207,000) hectáreas, siendo una de las áreas protegidas más representativas del país. Indica, además, que el PILA se encuentra inscrito dentro de la Lista de Patrimonio Mundial, con lo cual el sitio adquiere un carácter de un bien natural transfronterizo y recibe como nuevo nombre "Reservas de la Cordillera de Talamanca- La Amistad/ Parque Nacional La Amistad". Así mismo, adiciona que en el año 2000, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), reconoció formalmente este sector como Reserva de la Biosfera La Amistad (RBA).
D.B.P.P.S.(., manifiesta que fue creado a través del Decreto Ejecutivo No.25 de 28 de septiembre de 1983, proferido por el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, con una extensión estimada de ciento sesenta y siete mil cuatrocientas diez (167,410) hectáreas. Finalmente, subraya que al igual que el Parque Internacional La Amistad, forma parte de la "Reserva de la Cordillera de Talamanca- La Amistad/ Parque Nacional La Amistad".
Según el criterio que expone el Órgano Ejecutivo, al haberse declarado como áreas protegidas los terrenos pertenecientes a los parques antes citados, se encuentran incorporados al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, por tanto le son aplicables laS directrices previstas en el artículo 51 del Texto Único de la Ley 41 de 1998, General de Ambiente y, en consecuencia, están sujetos a la administración del Ministerio de Ambiente, quien ha categorizado estos suelos como "sub-zona de protección absoluta", de acuerdo al mandato contenido en el artículo 120 de la Constitución Nacional.
Desde su óptica, la situación plasmada en el párrafo anterior hace que no sea viable que el polígono descrito en el artículo 1 del Proyecto de Ley 656 de 2018, pueda cumplir con la finalidad de lograr el bienestar económico y social del pueblo N., a través del otorgamiento de títulos de propiedad, para el uso, usufructo, transmisión, posesión, tenencia y distribución de estas áreas protegidas, tal como lo sugiere el Capítulo II del Régimen de la Propiedad de la Tierra, del proyecto de ley objetado por inexequible.
Por otro lado, expone que la excerta impugnada en este acápite viola lo contenido en el artículo 4 de la Constitución Política, toda vez que, a su juicio, contraría el contenido del artículo 5 del Acuerdo de Límites entre Panamá y Costa Rica (También llamado Tratado de L.E.M.)[4], que dispone en su artículo 5 que toda obra que uno de los dos Gobiernos (Panamá y Costa Rica) desee realizar en sus ríos medianeros, debe contar previamente con la aprobación de la otra parte.
En este orden de ideas, también fundamenta la violación del artículo 4 constitucional debido a la existencia del "Convenio entre el Gobierno de la República de Panamá y el Gobierno de la República de Costa Rica sobre cooperación para el desarrollo fronterizo"[5], que entraña, a su concepción, que todas las actividades para mejorar la actividad económica y el nivel de vida de la población de la región deben realizarse bajo la Comisión Binacional Permanente creada en ese instrumento jurídico.
Objeciones al artículo 8 del Proyecto de Ley N° 656 "Que crea la Comarca N. T.D.".
El Órgano Ejecutivo...
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