Sentencia de Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial, 13 de Mayo de 1997
| Ponente | MIRTZA ANGÉLICA FRANCESCHI DE AGUILERA |
| Fecha de Resolución | 13 de Mayo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial |
VISTOS:
El licenciado G. De León Lee, actuando en nombre y representación del Contralor General de la República, interpuso ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia demanda de nulidad para que se declare nulas, por ilegales, las Resoluciones Nº 62-91, del 20 de junio de 1991; Nº 72-93, del 1º de abril de 1993; Nº 142-93, del 28 de mayo de 1993 y Nº 167-93, del 24 de junio de 1993, emitidas por la Junta Directiva del Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE).
Mediante la primera de las resoluciones mencionadas, la Junta Directiva del IRHE aprobó la ejecución del proyecto "SIPAC" (Sistema de Interconexión Eléctrica de los países de América Central), "con el fin ulterior de contar con una línea de interconexión de alta capacidad entre los países del Istmo Centroamericano y hacía los países limítrofes", al igual que autorizó al Director General de la citada entidad para realizar las gestiones encaminadas a concretar la realización del aludido proyecto. Dicho funcionario también fue autorizado para refrendar "el documento de Acuerdo para la constitución de la Sociedad Gestora del Proyecto SIPAC, S.A.", a través de la Resolución 72-93.
En la Resolución 142-93, además de corregirse el nombre de la sociedad gestora SIPAC, S.A., por el de SIEPAC, S.A., se autorizó al Director General del IRHE para viajar a España para "la firma de la Escritura de Constitución y Estatutos de la Sociedad Gestora, S.A."; se designó a los representantes del IRHE, en calidad de Consejeros, ante el Consejo de Administración de la sociedad gestora y se facultó a dichos representantes para participar en el primer Consejo Administrativo de la sociedad gestora SIEPAC, S.A. y para que adoptaran cuantos acuerdos estimasen oportunos respecto de los asuntos incluidos en el Orden del Día, salvaguardando los mejores intereses del IRHE y del país (fs. 16-19)
En la última de las resoluciones que se impugna, Nº 167-93 del 24 de junio de 1993, la Junta Directiva del IRHE insistió al Contralor General de la República para que refrendara los viáticos autorizados por el Ministerio de la Presidencia para el viaje que realizarían los representantes de Panamá a España, así como el pago de la cuota de capital como accionista de la sociedad gestora SIEPAC, S.A.
En la referida demanda, que fue oportunamente aclarada y adicionada (Cfr. fs. 92-181), se cita como violados el inciso único y los literales d y h del artículo 2 del Decreto de Gabinete Nº 235, del 30 de julio de 1969; los artículos 64 (inciso primero), 68, 71, 74, 78, 79 y 1706 (ordinal 1º) del Código Fiscal; los numerales 1, 11 y 12 del acápite segundo del artículo 98 del Código Judicial; los artículos 2 (numeral 2º), 76 y 77 de la Ley Nº 32 del 8 de noviembre de 1984 y los artículos 1 y 25 (numeral 10º) del Decreto de Gabinete Nº 35, de 10 de febrero de 1990.
En cuanto a la supuesta infracción del párrafo primero del artículo 2 del Decreto de Gabinete Nº 235 de 1969, el actor manifiesta que su violación se dio en forma directa, por omisión, porque, mediante las resoluciones acusadas, se asume el desarrollo y ejecución de un proyecto de interconexión eléctrica que rebasa las fronteras de la República, a pesar de que el IRHE es una institución estatal cuyos propósitos se limitan a la atención de la generación, transmisión y distribución de la energía eléctrica "en el territorio nacional". La ley no otorga al IRHE atribuciones que corresponden al desarrollo, ejecución ni operación del citado proyecto de interconexión con los sistemas eléctricos de Centroamérica y su ulterior interconexión con los países limítrofes al istmo centroamericano (incluida Venezuela) (fs. 111- 112).
El recurrente estima que el literal d) del artículo 2 ibídem, que establece entre las funciones del IRHE, la "transmisión y distribución de energía eléctrica de su propiedad", fue violado en forma directa, por omisión, ya que esta norma no se refiere o alcanza a la transmisión y distribución de energía eléctrica bajo el sistema de interconexión generada por otros países y por ende propiedad de éstos. Tampoco autoriza que la energía producida por el IRHE sea transmitida y operada con destino extraterritorial, por una sociedad comercial en que la Institución tendría la calidad de un simple accionista minoritario.
Respecto del literal h) del mismo artículo, el demandante afirma que se violó en forma directa, por omisión, ya que si bien esta norma faculta al IRHE para celebrar empréstitos o contratos con organismos internacionales, o nacionales de otro Estado, se entiende que debe tratarse de contratos de derecho público, con vínculo sinalagmático directo, en los cuales existe un vínculo de dependencia recíproca entre las prestaciones de las partes. En el presente caso, no se está en presencia de este tipo de contratos, al pretender constituir una sociedad al amparo del derecho privado.
Agrega el licenciado De León, que los contratos que puede celebrar el IRHE con organismos internacionales o nacionales de otro Estado, de acuerdo con el literal h) del artículo 2 del Decreto de Gabinete Nº 235 de 1969, tienen que acceder a los propósitos y funciones de esta entidad, además de que debe tratarse de una contratación de derecho público y no de derecho privado. Además, el hecho de suscribir un pacto social y los estatutos de una sociedad anónima de derecho privado extranjera, no es celebrar contratos con esos organismos nacionales de otro Estado.
En cuanto al artículo 64 del Código Fiscal, el demandante estima que esta norma ha sido violada al expedirse los actos impugnados, ya que los estatutos de la sociedad española SIEPAC, S.A., cuya suscripción autorizan los actos impugnados, no es un acto ni contrato administrativo celebrado con sujeción a las disposiciones del Título I del Libro I del Código Fiscal, sino un acto de derecho privado, regido por las leyes comerciales españolas.
Sostiene, que sobre la mencionada sociedad española recae la gestión o administración del proyecto, con posibilidad de desarrollar lo concerniente a su objeto social y negociar con otras sociedades, inclusive, las concesiones hechas por los Estados de la interconexión al suscribir sus Estatutos. En síntesis, respecto a este cargo de violación se trata, afirma el actor que, SIEPAC, S.A., atenderá lo referente a la construcción de una obra pública panameña, que se construirá con fondos públicos panameños; que además licitará y supervisará su construcción y se encargará de operar dicha obra, sin que exista un acto administrativo en que se fijen los derechos y obligaciones de la concesionaria (foja 122).
En opinión del licenciado De León, los actos impugnados infringen el artículo 68 del Código Fiscal, el cual se refiere a las distintas cláusulas que debe contener todo contrato administrativo que celebre el Estado, así como a cada una de las causales de resolución administrativa de los mismos. En concepto del actor, la infracción de este precepto se dio al autorizarse, mediante los actos impugnados, la suscripción de instrumentos jurídicos que no cumplían con ninguno de los requisitos enumerados en aquélla norma, como la indicación de la partida presupuestaria o fuente de financiamiento de donde se obtendrían los fondos que demande el cumplimiento del contrato.
A juicio del demandante las resoluciones impugnadas también violan de manera directa, por omisión, el artículo 71 del Código Fiscal. Esta norma ordena que, en los contratos aprobados por la Asamblea Legislativa de acuerdo al ordinal 15 del artículo 153 de la Constitución, se inserte la cláusula que exprese dicha circunstancia y se sometan a la consideración de este ente legislativo dentro de los quince días siguientes a su celebración, por parte del Ministro del ramo o el representante legal de la entidad descentralizada correspondiente. Como dicha cláusula no se incluyó en el pacto social ni en los estatutos de SIEPAC, S.A., cuya suscripción autorizan los actos impugnados, se infringió el artículo 71 supracitado.
El actor estima también, que con la expedición de los actos acusados se infringió en forma directa, por omisión, el artículo 74 del Código Fiscal. Para una mayor ilustración, veamos el contenido de esta norma:
"Artículo 74. Las sociedades en las cuales el Estado tenga participación económica o control efectivo o cuya propiedad total sea del Estado y que se dediquen a actividades a actividades comerciales o industriales, se regirán por las normas de derecho privado en sus relaciones contractuales con terceros, salvo que las normas previstas en la presente ley o en sus respectivas leyes orgánicas dispongan otra cosa. La fiscalización y los lineamentos generales, así como los principios y normas para la contratación de bienes y servicios que requieran, deberán ser establecidos por el Órgano Ejecutivo, previo concepto del Consejo de Gabinete, Dichas empresas procurarán adquirir bienes y servicios dentro de los principios de libre concurrencia de proponentes y del mayor beneficio para el Estado. Las disposiciones del Código Fiscal en materia de contratación pública tendrán carácter subsidiario, siendo de aplicación preferente a esta ley las disposiciones del Código Civil o el Código de Comercio, que sean compatibles con el régimen jurídico de dichas entidades."
El demandante estima que la norma transcrita fue violada en forma directa, por omisión, ya que la suscripción del pacto social y estatutos de SIEPAC, S.A. por parte del IRHE, autorizadas por los actos impugnados, darán lugar a la organización de una empresa de economía mixta, pero organizada y regida bajo las leyes españolas. La regulación que expida el Órgano Ejecutivo no constituye una ley española, como tampoco lo son el Código Civil, el Código de Comercio y el Código Fiscal panameños, a cuyo contenido se remite el precepto transcrito, el que, por tanto, no tendrá aplicación en la mencionada empresa española. De ello resulta, necesariamente, que las empresas estatales o de economía mixta a las cuales se...
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