Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 23 de Diciembre de 2019

Rechazar la Solicitud y archivo del expediente a nombre de P.J.O., con número de solicitud AL-693-2003, respectivamente sobre el lote de terreno propiedad de la Nación, con una superficie de 4 hectáreas más cinco mil setecientos noventa y siete metros cuadrados (4 Has+5,797 m2) ubicado en el sector Boca Torito, Corregimiento de Tierras Oscura, Distrito de Bocas del Toro, Provincia de Bocas del Toro.

INFORMAR al señor P.J.O., que se procederá con la devolución del dinero, producto del pago realizado a la tierra.

ORDENAR: Iniciar o continuar con el trámite a nombre la señora N.L.S. de A., sobre el globo descrito en el párrafo anterior.

ADVERTIR a los interesados que, contra la presente resolución administrativa cabe el recurso de reconsideración ante esta instancia, el cual podrá interponer de forma legal dentro un término de cinco (5) días hábiles a partir de su notificación.

Sirvió como fundamento de derecho para expedir la decisión precitada, el artículo 6 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, que reglamenta la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009.

· PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA

La pretensión planteada por la parte actora en la demanda, consiste en que se declare:

"PRIMERO: Que son nulos, por ilegales, los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 114 de 28 de marzo de 2014, y su acto confirmatorio ambos proferidos por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI).

Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos antes mencionados, se adjudique de forma definitiva y se titule a nombre del señor P.J.O.C. el globo de terreno de 4 Has+5797 m2) ubicado en el sector Boca Torito, Corregimiento de Tierras Oscura, Distrito Y Provincia de Bocas del Toro, que trata el Expediente AL-693-2003."

· DISPOSICIONES QUE FIGURAN COMO INFRINGIDAS POR LA RESOLUCIÓN DEMANDADA Y EL CONCEPTO DE SU INFRACCIÓN.

El apoderado judicial de la parte actora señala que el acto impugnado viola las sucesivas disposiciones legales:

· El artículo 7 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, el cual es el tenor siguiente:

Artículo 7. Requisitos y Procedimiento para el reconocimiento de derechos posesorios y adjudicación a título gratuito u oneroso en los expedientes que estaban en trámite antes de la entrada en vigencia de la Ley 80 de 2009.

En estos casos se seguirán las siguientes reglas:

· 2. Las peticiones en trámite deben cumplir con los mismos requisitos establecidos en el artículo 5 del presente decreto, salvo aquellos que hayan completado en debida forma con antelación. Si no se cumple algunos requisitos de la nueva Ley 80 de 2009 o se han presentado certificaciones que han perdido vigencia, el peticionario tendrá el derecho de presentar un memorial actualizado su solicitud en todo lo que resulte, necesario, especialmente lo relativo a la prueba del derecho posesorio y las medidas de transparencia establecidas en el artículo 11 de la Ley 80 de 2009. ..."

Según el demandante la precitada normativa ha sido infringida por la ANATI, toda vez que la petición fue realizada en el año 2003, y de conformidad con lo dispuesto en la presente normativa se estipula que se exceptúa su aplicación para aquellos procesos de adjudicación que se hayan complementado en debida forma, por tanto considera que violó el debido proceso porque se había cumplido con antelación la publicación del edicto de conformidad a lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 5 del Decreto de Ejecutivo 45 de 2010, sin embargo se le exigió nuevamente cumplir con el mismo.

· El artículo 1028 del Código Judicial, que estipula:

Artículo 1028. La Sentencia ejecutoriada que en proceso contencioso decide la pretensión tiene fuerza de cosa juzgada en otro proceso cuando entre la nueva demanda y la anteriormente fallada hubiere:

· Identidad jurídica de las partes;

· Identidad de la cosa u objeto; y

· Identidad de la causa o razón o pedir.

Se entiende que hay identidad de personas siempre que los litigantes del segundo pleito sean causahabientes de los que contendieron en el pleito anterior, o estén unidos a ellos por vínculos de solidaridad o por lo que establece la indivisibilidad de las prestaciones, entre los que tienen derecho a exigirlas u obligación de satisfacerlas."

Alega el actor que dicha disposición ha sido infringida por la ANATI porque desconoció que la señora N.L.S. de A., presentó una oposición que fue rechazada de plano mediante Resolución 92 de 9 de abril de 2011, decisión que posteriormente impugnó y fue resuelta, por la autoridad a través de la Providencia 94 de 20 de junio de 2011, declarando no viable el recurso de apelación, y por tanto operando así cosa juzgada, no permitiendo debatir nuevamente el proceso identificado AL-693-2003.

· INFORME DE CONDUCTA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA:

Mediante, escrito visible a folios 41-47 del expediente, la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), remitió informe explicativo de conducta, fuera del término, y recibido por insistencia, en donde señala lo siguiente:

"...

La génesis de este expediente tiene su origen en la solicitud de compra a la nación presentada por el Sr. P.J.O. sobre un globo de terreno de 13 Has+7662.90M2, ubicado en Bocas del Toro, Corregimiento de Tierra Oscura y el cual colinda al norte y oeste con el Mar Caribe, al este con manglar y al sur con terrenos Nacionales. (V. a fojas 1 a 6)

Luego de esto podemos apreciar en el expediente que se identifica un traslape entre la solicitud de compra a la nación del Sr. O. y la solicitud de Concesión de terreno insular presentada por la sociedad T.I., posteriormente el Instituto T.G. hace un estudio Topográfico para establecer si en realidad dicho globo de terreno es una isla o tierra firme. (V. a fojas 7 a 11)

El 23 de diciembre de 2003, el Inst. T.G. certifica mención es efectivamente tierra firme, lo que deja sin efecto la solicitud de concesión de terreno insular presentado por T.I. y da mayor derecho a continuar a la solicitud del Sr. O.. Esto lo confirma también la inspección ocular realizada por el Ing. J.M.S., Director Regional de Reforma Agraria y que queda expresa en la nota RB509-5-04-128, fechada 24 de junio de 2004. (V. a foja 15 y foja 28)

...

El día 3 de diciembre de 2004, fue presentada por la Sra. N.L. de S., una solicitud de oposición a título en contra de la solicitud presentada por el Sr. P.J.O.C.. (V. a foja 99-102)

...

Posteriormente, el día 9 de abril de 2011, la Dirección Nacional de Catastro y Bienes Patrimoniales del Ministerio de Economía y Finanzas emite la Resolución No. 92 donde se resuelve rechazar de plano, por extemporánea, la oposición presentada por la señora N.L.S. de A. contra la solicitud de compra presentada por P.J.O.C. de un globo de terreno de 13 Has + 7662.90 m2, ubicado en Boca Torito, Corregimiento de Tierra Oscura, Distrito y Provincia de Bocas del Toro y se orden (sic) continuar con el trámite de solicitud del señor O.C.. (V. a fojas 197-198)

En respuesta a la decisión tomada por la administración, la señora N.L.S. presenta un recurso de apelación en contra la Resolución No. 92, fechada el día 9 de abril de 2011, emitida por la Dirección de Catastro y Bienes Patrimoniales del Ministerio de Economía y Finanzas. (V. a fojas 202-208)

El proceso del Sr. C. continua sin mayores complicaciones y el 15 de agosto de 2011 se emite el informe técnico de Inspección No. 01-11-071, firmado por la funcionaria B.M., en el cual se define que el Sr. C. ha dado cuidado a la tierra por más de 29 años y que la misma es susceptible a adjudicación por medio de la Ley 80 del 31 de diciembre de 2009. (V. a foja 230-231)

Se continuo con el proceso pertinente y luego de corregido el plano se firmaron y publicaron los edictos que exige la ley dentro del proceso de titulación por ley 80. (V. a fojas 232-248)

El día 20 de junio de 2011 el Ministerio de Economía y Finanzas dicta por medio de la Dirección de Catastro, la Providencia No. 94 en la cual declara no viable el recurso de apelación interpuesto por la defensa de la señora N.L.S. de A. contra la Resolución 92 del 9 de abril de 2011 y no concede el mismo por improcedente.

Continuando con el expediente, el día 14 de agosto de 2012 fue recibido en las oficinas de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras un recurso de Oposición en contra de la solicitud de adjudicación presentada por el Sr. P.J.O.C. de un globo de terreno de 5 has + 000.05 mts2, ubicado en la localidad de Bocatorito, Distrito de Bocas del Toro, Provincia de Bocas del Toro, presentado por el Lic. J.S.P., en este escrito se muestran los argumentos por los cuales se alega que el proceso de adjudicación en favor del Sr. O.C. se ha visto viciado a lo largo del desarrollo del mismo y que la Sra. N.L.S.P. tiene mejor derecho sobre la tierra. (V. a fojas 262-267)

Luego presentan un Incidente de Nulidad donde la defensa de la S.N.L.S.P. solicita la nulidad del Informe Técnico de Inspección No. 01-11-071, fechado 15 de agosto de 2011, elaborado por la topógrafa B.M., funcionaria del departamento de Cartografía de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras en la provincia de Bocas del Toro. (V. a fojas 272-275)

Dentro del expediente también fue presentado un escrito de Denuncia y Advertencia de vicios de Ilegalidad del Acto Administrativo dentro de la solicitud de adjudicación a nombre del SR. P.J.O.C. de un globo de terreno ubicado en la localidad de Bocarito, Corregimiento de Tierra Oscura, Distrito y provincia de Bocas del Toro. Este escrito fue presentado por la firma forense Olmos & B. en representación de la Sra N.L.S. de A.. (V. a fojas 282-284)

Con base en lo presentado previamente a lo largo del expediente, el día 28 de marzo de 2014, la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, emite la solicitud a nombre de P.J.O., con número de solicitud AL-693-2003, sobre un lote de terreno de 4 has+5797mts2, ubicado en el sector de Bocatorito, Corregimiento de Tierra Oscura, Provincia de Bocas del Toro, y continuar con el trámite de titulación a nombre de la señora N.L.S. de A.. ..."

V. TERCERO

Al proceso compareció la N.L.S. de A., en calidad de tercero,representada dentro del presente proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, a través de un defensor de ausente, ellicenciado R.A.A., quien negó los hechos de la demanda interpuesta por el apoderado judicial de P. julio O.C., como consta fojas 53- 54 del expediente.

· POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN:

Mediante Vista Número 1299 de 5 de octubre de 2018, la Procuraduría de la Administración, quien actúa en interés de la Ley, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000; solicita a esta Superioridad declare que NO ES ILEGAL, la Resolución No. 114 de 28 de marzo de 2014, expedida por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), por las siguientes razones:

"...Ahora bien, luego del recuento de los hechos tenemos, que el abogado de O.C. indica que el acto acusado de ilegal, infringe el artículo 7, numeral 2 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, el cual hemos mencionado en líneas anteriores que indica que las peticiones deben cumplir con los mismos requisitos establecidos en el artículo 5 del presente decreto salvo aquellos casos que se hayan completado en debido forma antelación.

Respecto a tal infracción, este Despacho debe iniciar señalando que le proceso bajo examen debe partir del supuesto que las peticiones de adjudicación de tierras antes descritas son de fecha anterior a la Ley 55 de 23 de mayo de 2011, por tal razón nos remitimos a la Ley 37 de 21 de septiembre de 1962, que aprobó al anterior Código Agrario, vigente a la fecha en que se presentaron tales solicitudes, cuyo Capítulo IV se denominada, Oposición a las Adjudicaciones, el cual estaba desarrollado en los artículos 130 al 136 de ese cuerpo normativo ....

Como se puede observar, las disposiciones citadas desarrollan un procedimiento de oposición a la adjudicación de tierras; el cual no se llevó a cabo en el caso que ocupa nuestra atención; puesto que de la revisión de las constancias procesales no se observa que se haya dado cumplimiento a los artículos transcritos debido a que la oposición presentada por N.L.S. de A. en contra de la solicitud propuesta por O.C. no fue remitida al Juzgado Civil para continuar con el trámite correspondiente. ...

En otro orden de ideas, también tenemos que tener presente que si bien el artículo 7, numeral 2, del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, es claro al indicar textualmente...; en el caso que se analiza, no se puede aplicar el mismo, debido a que no podemos decir que el demandante, P.J.O.C., completó su trámite correctamente en debida forma, ya que no podemos perder de vista, que anterior a su solicitud, existía desde el año 1998, una solicitud de adjudicación del terreno objeto de controversia, por parte de N.L.S. de A., por lo tanto, consideramos que no se ha violado el debido proceso como alega el demandante.

En relación con el otro cargo de ilegalidad señalado por P.J.O.C., es decir, el artículo 1028 del Código Judicial que se refiere a la cosa juzgada, consideramos que tampoco se ha infringido; ya que aún no se ha terminado el proceso de adjudicación objeto de controversia. Muestra de ello, es que en la Resolución 114 de 28 de marzo de 2014, acusada de ilegal, en su parte resolutiva, se le ordena a la señora N.L.S. de A. continuar con el trámite sobre el globo de terreno en cuestión. ...

De los elementos de hecho y de Derecho antes expuestos, se infiere que P.J.O.C. no logró desvirtuar la legalidad del acto objeto de reparo, de allí la importancia que tiene que cumpla con la responsabilidad de acreditar su pretensión ante la Sala Tercera, por lo que, en ausencia de mayores elementos de prueba; esta Procuraduría solicita respetuosamente a los H.M. se sirvan a declarar que NO ES ILEGAL la Resolución 114 de 28 de marzo de 2014 y su acto confirmatorio, emitida por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras."

· DECISIÓN DE LA SALA:

Una vez cumplidos los trámites previstos para estos procesos, corresponde a los integrantes de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia pasar a dirimir el fondo del presente litigio.

Competencia de la Sala:

En primer lugar, resulta necesario señalar que esta Sala de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción promovida por el apoderado judicial de P.J.O.C., con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42b de la Ley 135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley 33 de 1946.

Legitimación activa y pasiva:

En el caso que nos ocupa, el demandante, P.J.O.C., como persona natural comparece en defensa de sus derechos e intereses en contra la Resolución No. 114 de 28 de marzo de 2014, expedida por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), y su acto confirmatorio, que le fueron desfavorables, razón por la cual, se encuentra legitimado para promover la acción examinada.

Por su lado, el acto demandado fue emitido por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), entidad estatal, con fundamento en la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009, reglamentada mediante Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción.

Problema Jurídico

Como se encuentra plasmado en párrafos anteriores, la parte actora cuestiona la legalidad de la Resolución No. 114 de 28 de marzo de 2014, expedida por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, mediante la cual rechaza la solicitud y archivo del expediente a nombre de P.J.O.C., con número de solicitud AL-693-2003, sobre el lote de terreno propiedad de la Nación, con una superficie de 4 hectáreas más cinco mil setecientos noventa y siete metros cuadrados (4 Has+5,797 m2) ubicado en el sector Boca Torito, Corregimiento de Tierras Oscura, Distrito de Bocas del Toro, Provincia de Bocas del Toro.

Según el apoderado judicial de P.J.O.C., la Administración emitió la Resolución No. 114 de 28 de marzo de 2014, en violación del numeral 2 del artículo 7 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, y artículo 1028 del Código Judicial, toda vez que su representado inició los trámites correspondientes para el reconocimiento formal de la titulación de un globo de terreno sobre el cual mantiene derechos posesorios, en el distrito y provincia de Bocas del Toro, desde el año 2003. Sin embargo, la Autoridad Nacional de Administración de Tierras no siguió el debido proceso, porque la norma establece que aquellas solicitudes de adjudicación que iniciaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009, los exceptúa cumplir con los requisitos en ella contemplados, para aquellas diligencias que ya se practicaron o complementaron en debida forma.

En ese sentido, argumenta que uno de los requisitos cumplidos era la publicación del edicto en un medio de comunicación escrito de circulación nacional, al que alude el numeral 4 del artículo 4 del Decreto Ejecutivo 45 de 2010, toda vez que publicó con mucha antelación el mismo, pero fue obligado nuevamente a cumplirlo, máxime cuando su representado había realizado el pago del terreno, violando así el debido proceso.

Por otro lado, además indica que la ANATI desconoció que mediante la Resolución 92 de 9 de abril de 2011, rechazó de plano la oposición presentada por la señora N.L.S. de A. ante la solicitud de adjudicación presentada por P.O.C., lo cual había producido cosa juzgada, pero le dio trámite a una segunda oposición sobre el mismo objeto, causa y partes.

De allí que, de la revisión de los cargos de violación realizados esta Sala observa que se circunscriben a la violación del debido proceso como infracción del orden legal, pues la parte señala infracción en el incumplimiento de requisitos, y el procedimiento para el reconocimiento de derechos posesorios y adjudicación de un lote perteneciente a la Nación, por lo que estimamos conveniente analizarlas en conjunto.

Ahora bien, para abordar lo planteado por la parte actora, considera necesario este Tribunal hacer mención que sobre el alcance del principio de legalidad y la garantía del debido proceso que debe privar en las actuaciones administrativas.

En ese sentido, el autor R.D. en su obra titulada "Derecho Administrativo", ha señalado que el principio de la legalidad es la columna vertebral de la actuación administrativa y por ello puede concebírselo como externo al procedimiento, constituyendo simultáneamente la condición esencial para su existencia. Agrega que el mismo se determina jurídicamente por la concurrencia de cuatro condiciones que forman su contexto: 1) delimitación de su aplicación (reserva de ley); 2) ordenación jerárquica de sujeción de las normas a la ley; 3) determinación de selección de normas aplicables al caso concreto, y 4) precisión de los poderes que la norma confiere a la Administración. (DROMI, R., 2009, Derecho Administrativo, Argentina, Libro 12 Ed, Hispania Libros-2009, Página 1111)

Por su parte, el D.J.O.S.G. en su obra "Tratado de Derecho Administrativo", ha indicado que:

"El principio de legalidad se estructura en el cabal sometimiento de la administración y de sus actos a las normas superiores -bloque de la legalidad- previamente proferidas como garantía ciudadana y para la estabilidad estatal. Debemos agregar a lo anterior, que la legalidad así entendida no es un simple presupuesto de la actuación administrativa; todo lo contrario, en nuestro concepto, la legalidad de los actos se proyecta tanto en su procedimiento formativo como en la vigencia de los mismos. Se caracteriza de manera consecuente por su naturaleza previa, concomitante y subsiguiente a la manifestación del órgano administrativo." (S.G., J.O., Tratado de Derecho Administrativo, Acto Administrativo, Procedimiento, Eficacia y Validez, 2007, 4ta ed, tomo II Universidad Externado de Colombia, pág 54)

Además, este principio de legalidad de las actuaciones administrativas está contemplado expresamente en los artículos 34 y 36 de la Ley N° 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general, que establecen lo siguiente:

"Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y las Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, A. y A.as y demás Jefes y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición...

"Artículo 36. Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la Ley o los reglamentos". (Lo resaltado es de la Sala Tercera)

Así pues, de una lectura de las disposiciones legales anteriores, se puede concluir que la finalidad del principio de estricta legalidad, es garantizar que la actuación de las autoridades públicas se sujete a un conjunto de reglas y normas previamente establecidas, de forma tal que se evite toda arbitrariedad o abuso de poder que pueda afectar a los administrados.

Siendo ello así, en razón de este principio de legalidad, la Sala a fin de determinar si se cumplió con la garantía del debido proceso, examina que el artículo 7, del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, que reglamenta la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009, y modifica el Decreto Ejecutivo 228 de 2006, para reconocer derechos posesorios y regula la titulación en las zonas costeras y el territorio insular con el fin de garantizar su aprovechamiento óptimo y deroga en todas las partes el Decreto Ejecutivo 41 de 28 de mayo de 2010, establece:

"

Artículo 7.Requisitos y Procedimiento para el reconocimiento de derechos posesorios y adjudicación a título gratuito u oneroso en los expedientes que estaban en trámite antes de la entrada en vigencia de la Ley 80 de 2009.

En estos casos se seguirán las siguientes reglas:

· Las peticiones basadas en la existencia de derechos posesorios se regirán por lo establecido en la Ley 80 de 2009, incluyendo la posibilidad de la titulación gratuita y la necesidad de que el peticionario prueba la existencia del derecho posesorio en los términos establecidos por el artículo 3 de dicha Ley.

· Las peticiones en trámite deben cumplir con los mismos requisitos establecidos en el artículo 5 del presente decreto, salvo aquellos que hayan completado en debida forma con antelación. Si no se cumple algunos requisitos de la nueva Ley 80 de 2009 o se han presentado certificaciones que han perdido vigencia, el peticionario tendrá el derecho de presentar un memorial actualizado su solicitud en todo lo que resulte, necesario, especialmente lo relativo a la prueba del derecho posesorio y las medidas de transparencia establecidas en el artículo 11 de la Ley 80 de 2009.

· De acuerdo al primer párrafo del artículo 16 de la Ley 80 de 2009, al momento de decidir la petición de compra presentada con antelación de dicha Ley, la cual esté basada en derechos posesorios, se aplicarán todos los parámetros de la Ley 80 de 2009.

· De acuerdo a la Ley las peticiones que estaban en trámite y que fueron archivadas por motivo de desistimiento o caducidad de la instancia, tendrán derecho a ser presentadas nuevamente y tramitadas de acuerdo a los parámetros de la nueva legislación.

· El procedimiento para el reconocimiento de derechos posesorios y la titulación de las peticiones que ya estaban en trámite a la entrada en vigencia de la Ley 80 de 2009, será el mismo que se establece en el artículo 5 de este decreto.

· Las peticiones que no se basen en la existencia de derechos posesorios se regirán por lo establecido en la Ley 22 de 2006, que regula las Contrataciones Públicas, o cualquier otra legislación que la reemplace, incluyendo la posibilidad de que se decrete la excepción de acto público y la autorización para la venta directa, en caso de que aplique."

Bajo este marco jurídico, el Tribunal observa dentro del expediente administrativo identificado AL-693-2003, que el día 3 de octubre de 2003, el señor P.J.O.C., hoy demandante, le solicitó al Director General de Catastro del Ministerio de Economía y Finanzas, lo siguiente:

"Por este medio yo, P.J.O.C., portador de la cédula de identidad personal No. 3-705-1936, acudo ante dicha Sección de Catastro del Ministerio de Economía y Finanzas, para los fines de formalizar la compra de un globo de terreno ubicado en Bocas del Toro, Corregimiento de Tierra Oscura, el cual consiste en una superficie de 13 hectáreas con 7662.90 m2, cuyo (sic) linderos son al norte Mar Caribe, al oeste Mar Caribe, al este Manglar y al sur Colinda con terrenos nacional. ..." (V. a folio 1 del expediente administrativo)

Se observa que la Dirección de Catastro y Bienes Patrimoniales del Ministerio de Economía y Finanzas, emitió el Edicto No. 003-2004 de 16 de enero de 2004, que hace constar la solicitud de compra a la Nación sobre un globo de terreno de 13 HAS + 7,662.90 M2 ubicado en Bocatorito, Corregimiento de Tierra Oscura, Distrito y Provincia del Toro, que fue publicado en la Gaceta Oficial de 28 de enero de 2004, y el periódico de la Estrella de Panamá. (V. a fojas 12-13, y 18-20 del expediente administrativo)

El día 3 de diciembre de 2004, la señora N.L.S. de A., presentó oposición ante la solicitud de 13 Has + 7662.90 M2, la cual fue rechazada de plano por extemporánea por la Directora de Catastro y Bienes Patrimoniales, a través de la Resolución No. 92 de 9 de abril de 2011, y ordenó continuar el trámite del expediente AL-693-2003. (V. a foja 99-101, y 177-178 del expediente administrativo)

Posteriormente, el día 26 de mayo de 2011, N.L.S. de A. impugnó la Resolución No. 92 de 9 de abril de 2011, recurso de apelación que fue declarado no viable mediante la Providencia No. 94 de 20 de junio de 2011. (V. a fojas 220 a 228, y 249)

Al mismo tiempo, el día 25 de abril de 2011, el apoderado judicial del señor P.J.O.C., reformuló la solicitud de adjudicación de su representado, requiriéndole a la Dirección General de Catastro y Bienes Patrimoniales, la adjudicación de una superficie actual de CINCO HECTAREAS EXACTAS, (5 Has +000.00 M2),en sustitución del globo de terreno solicitado con anterioridad,señalando que había cedido parte del terreno a los señores P.R. (2 Has + 5,000 M2), M. Ramos Madrid (2 Has), A.L.L. (3 Has + 7,839.25 M2) y G.R.L. (5,000.00 M2), quienes solicitaran posteriormente su adjudicación de forma individual. (V. a foja 181 a 183 del expediente administrativo)

Ante tales hechos, sostiene el Tribunal que, si bien es cierto, la petición realizada por el señor P.J.O.C. para la adjudicación de 13 Has + 7662.90 M2 de terreno, fue efectuada antes de la vigencia de la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009, y, por tanto, se enmarcaría en la excepción estipulada en el numeral 2 del artículo 7 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, como alega el demandante, no obstante, el recurrente reformuló dentro del mismo expediente su solicitud a 5 Has +000.00 M2,produciéndose una nueva solicitud ante la cual la ANATI debía darle el trámite correspondiente estipulado en el artículo5 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, que establece:

"Artículo 5. PROCEDIMIENTO PARA EL RECONOCIMIENTO DE DERECHOS POSESORIOS Y ADJUDICACIÓN A TITULO GRATUITO U ONEROSO. En las solicitudes de reconocimiento de derechos posesorios y adjudicación a título gratuito u oneroso se seguirá el siguiente procedimiento:

· Recibida la petición con todos los adjuntos, se requerirá al Departamento de Cartografía o a las distintas Oficinas Regionales, la realización de inspecciones oculares geodésicas y revisión de planos. ...

· En el acta de inspección ocular, el funcionario de la dirección de Catastro y Bienes Patrimoniales, deberá hacer constar que los colindantes (previamente convocados), estén conformes con las líneas divisorias de sus predios y por lo que tanto, no tienen objeción a que se realice la adjudicación.

· Las consultas a las instituciones públicas que se estiman convenientes, podrá realizarse en grupos o por zonas y atendiendo a la naturaleza y ubicación del lote.

· Para efectos de publicidad se realizará la publicación de un edicto por el término de un día, en un diario de circulación nacional, luego se procederá a la fijación del edicto por cinco (5) días hábiles consecutivos en la Oficina Regional y en la Corregiduría de lugar donde se ejerce la posesión. Los interesados tendrán cinco (5) días hábiles para oponerse a la adjudicación, los cuales se contarán a partir de la publicación del edicto en un diario de circulación nacional.

· En un tiempo razonable, si no hay oposición, el Director de Catastro y Bienes Patrimoniales valorará los medios probatorios aportados, adoptando la decisión que corresponda sobre la existencia o no del derecho posesorio por medio de resolución motivada, previa aprobación de plano.

· En caso de que la decisión sea a favor del solicitante, en la resolución se establecerá el área que se concede de forma gratuita, de ser procedente, de acuerdo a las reglas establecidas en el artículo 9 de este decreto. ...

· Una vez notificada la resolución de adjudicación, el solicitante manifestará si optará por al (sic) procedimiento de pago a plazos o al contado. ...

· Si la decisión del Director de Catastro y Bienes Patrimoniales es desfavorable, el peticionario tendrá el derecho de ejercer los recursos que le concede el Procedimiento Fiscal Ordinario establecido en el Código Fiscal."

De conformidad con el procedimiento citado, la Sala observa que la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, efectuó una nueva inspección ocular al predio y verificación de la viabilidad de la adjudicación del terreno, conforme lo dispuesto en el numeral 2 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, que arrojó el Informe Técnico de Inspección No. 01-11-071 de 15 de agosto de 2011, concluyendo que el globo de terreno solicitado es susceptible de adjudicación de acuerdo con la Ley 80 del 31 de diciembre de 2009, después de que se verifique la superficie del polígono mismo. (visible a foja 229 a 230)

Asimismo, reposa el Informe de Revisión de Plano sin Aprobación No. 091 de 15 de agosto de 2011, el cual determinó que luego de la revisión de plano a nombre de P.O.C. donde solicita compra a la Nación de un globo de terreno con una superficie de 5 HAS + 0000.00 m2, medularmente concluye que carece del norte la localización regional, y las coordenadas plasmadas en los puntos de amarre del polígono es incorrecta, presenta desplazamiento. (V. a foja 231 del expediente)

También, consta a folios 248 del expediente administrativo, el Edicto No. 351 de 25 de agosto de 2011, emitido por la Directa Nacional de Titulación y Regularización de la ANATI, con la finalidad de darle publicidad la solicitud de adjudicación efectuada por P.O. sobre 5 HAS + 0, 000 M2, pero de las constancias que reposan en autos, basados en el artículo 784 del Código Judicial, el recurrente no presentó elemento alguno que acredite que el precitado Edicto No. 351 de 25 de agosto de 2011 fue publicado como lo exige el numeral 4 del artículo 5 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, toda vez que las únicas pruebas aportadas por la parte actora durante el presente proceso, consiste en:

· La Resolución No. 114 de 28 de marzo de 2014, emitida por la ANATI.

· La Resolución No. ADMG-297-14 de 24 de junio de 2014, emitida por la ANATI.

· El Recibo No. 88948 de 1 de agosto de 2018, de la ANATI por copias de documentos en general.

· Copia autenticada del expediente administrativo que guarda relación con la Resolución No. 114 de 28 de marzo de 2014, cuyo original reposa en la ANATI.

Ahora bien, si bien consta a foja 257 la copia del recibo de pago por cancelación de lote efectuado por P.O.C. ante la ANATI, fechado el 23 de mayo de 2012, no obstante, tampoco reposa que se hubiese dictado la resolución de adjudicación a su favor para proceder a dicho pago, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6 y 7 del artículo 5 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010.

Por otro lado, se advierte que el día 14 de agosto 2012, laNoemi L.S. de A., interpuso oposiciónante la nueva solicitud de adjudicación efectuada por P.J.O.C. sobre 5 Has+0000.005 Mts2. (V. fojas 262 a 267 del expediente administrativo)

Ante tales hechos, la Sala sostiene que la actuación de la ANATI se apega a la Ley, porque el demandante al cambiar los términos de su solicitud de adjudicación del globo de terreno, en el sector Boca Torito, Corregimiento de Tierras Oscura, Distrito de Bocas del Toro, Provincia de Bocas del Toro, de 13 Has + 7662.90 M2 a 5 Has+0000.005 Mts2 de terreno, constituye una nueva solicitud que se debe dar el trámite correspondiente de conformidad a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, como lo hizo la entidad demandada.

Por tales razones, la ANATI efectuó informe de inspección el día 30 de enero de 2013, determinando que había traslape de solicitudes entre N.L.S. de A., y el prenombrado, toda vez que el globo requerido por el hoy demandante se encontraba ocupado por la familia A.S.. (V. a fojas 287 a 289 del expediente administrativo)

Por consiguiente, la Sala sostiene que la ANATI actuó con apego al debido procesocuando rechazó y ordenó el archivo de la solicitud del señor P.J.O.C. contenida en el expediente AL-693-2003, en virtud de la oposición presentada por la señora N.L.S. de A., toda vez que garantizó el principio del contradictorio, con la finalidad que los terceros afectados no quedaran en indefensión, y se les reconociera la oportunidad defensa de los nuevos actos procesales emitidos, en este caso ante la nueva solicitud de adjudicación presentada por señor P.O. sobre 5 HAS + 0, 000 M2, en consecuencia, no se produjo la figura de cosa juzgada.

No se configura la cosa juzgada, pues como bien señala el doctor J.F., cosa juzgada significa que se ha examinado y decidido sobre la pretensión (el fondo del proceso) que dicha pretensión no puede ser objeto de discusión en un nuevo proceso, ni se puede dictar sentencia en un nuevo proceso que desconozca lo resuelto en el primero, no obstante, en el presente proceso se cambió la pretensión. (FÁBREGA, J., "Estudios Procesales", Tomo II, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1990, p. 789)

Por tanto, este Tribunal desestima los cargos de ilegalidad del artículo 7 del Decreto Ejecutivo 45 de 7 de junio de 2010, y artículo 1028 del Código Judicial, en consecuencia, sostiene que debe declararse que no es ilegal el acto impugnado.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema, Sala Contencioso Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución No. 114 de 28 de marzo de 2014, expedida por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, dentro de la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, interpuesta por el apoderado judicial de P.J.O.C., y NIEGA las demás pretensiones formuladas por el demandante.

N.,

ABEL AUGUSTO ZAMORANO

CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

KATIA ROSAS (Secretaria)