Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 15 de Julio de 2002
| Ponente | ADÁN ARNULFO ARJONA L. |
| Fecha de Resolución | 15 de Julio de 2002 |
| Emisor | Primera de lo Civil |
VISTOS:
La firma forense A., L. & De Sanctis, en representación de O.G., P.D., A.B., Tetel de Contreras, Shanina Contreras, J.C., J.C., M. de C., S.C., L.C., F.A., M.C., A. de C., R.S., C.A., R.E. de R., J.R., A. de R., Y.M.S., L.C. y R. de C. ha presentado demanda contencioso administrativa de nulidad para que se declare nulo, por ilegal, el Resuelto No. 122 de 20 de mayo de 1998, dictado por el Director General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, y para se dicten otras disposiciones en su reemplazo.
El Resuelto No. 122 de 20 de mayo de 1998 aprobó el cambio de código de zona de RM2 a RM3, con un 49.8% de tolerancia en densidad, solicitado por el arquitecto E.B., en representación de VIPASA, S.A., propietario de la Finca 22341, inscrita la folio 464 del Tomo 527, ubicada en la Avenida 3B Norte (Ave. J.M.), Urbanización El Cangrejo, Corregimiento de Bella Vista.
Como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad, solicitan los actores a la Sala que declare que el código de zonificación que corresponde a la finca No. 22341 es RM1.
Admitida la demanda se corrió en traslado al Director de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y a la Procuradora de la Administración.
ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA
Los demandantes basan su demanda en la no viabilidad del cambio de zona que fue aprobado para la finca No.22341.
Sostienen que el 20 de agosto de 1996 el Arq. E.B. solicitó a la Directora General de Desarrollo Urbano la aprobación del cambio de zonificación, para 3 fincas, entre éstas la 22341, de RM1 A RM3.
Tal solicitud fue negada por la funcionaria y sólo consideró prudente aumentar a RM2.
El 18 de noviembre de 1996 se endereza ese Despacho otra nueva solicitud para obtener el comentado cambio y, de acuerdo con los hechos descritos, no reunía los requisitos legales.
Esta nueva solicitud fue acompañada de copia al entonces Ministro de Vivienda, lo que los demandantes interpretan como una forma de presión para la Dirección de Desarrollo Urbano.
Se refieren al informe técnico de 22 de noviembre de 1996 que no considera factible el código de zona RM3 y recomienda la concesión sólo a RM2.
El 14 de enero de 1997 mediante el Resuelto No. 14 las autoridades de la Dirección de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda negaron el cambio de código de RM1 a RM3 y aprobaron el cambio de código de zona de RM1 a RM2.
Los solicitantes reiteran su petición de cambio de zona el 11 de mayo de 1998, esta vez de RM2 a RM3, más 49.8% de tolerancia de densidad. Esta solicitud, según los proponentes, tampoco cumplió con los requisitos legales.
A raíz de este petitorio fue levantado el Informe Técnico No.134-98 de 20 de mayo de 1998, donde los arquitectos R. y A., arribaron a la siguiente conclusión:
"EN CONCLUSIÓN CONSIDERAMOS QUE NO ES FACTIBLE EL CAMBIO DE CÓDIGO DE ZONA DE RM2 A RM3 + TOLERANCIA DE 49.8% DE TOLERANCIA EN DENSIDAD, EL CUAL REPRESENTA UN AUMENTO DE DENSIDAD DE 1000PERS/HAS. A 2,237.03 PERS/HAS. (RM3 + 49.8%)." (V. foja 6 del expediente). Subrayado por la Sala.
También mencionan los recurrentes el Informe General del caso de El Cangrejo, donde se menciona que el cambio de código de zona a RM3 fue aprobado por instrucciones de la administración, pese a las recomendaciones de mantenerlo bajo el código de RM2.
Traen a colación las Resoluciones 8-86, de 28 de julio de 1986, y 213-93, de 29 de octubre de 1993, ambas reguladoras en materia de cambios de zonificación.
Pese a que el trámite contenido en la Resolución No. 213-93 le daba participación a los residentes del área, donde se proyectaba hacer los cambios, dicha resolución es dejada sin efecto el 28 de diciembre de 1994, mediante Resolución No. 171-94, cuya vigencia inicia sólo hasta el 26 de agosto de 1999, fecha en que fue publicada en la Gaceta Oficial.
Atendiendo a estos hechos, los impugnantes sostienen que la Resolución No. 213-93, de 29 de octubre de 1993, estaba vigente cuando fue expedida la Resolución No. 122, hoy impugnada, sin que previa a su emisión se cumpliera con el trámite que ella establece.
En adición a ello, la Resolución No. 213-93 prohíbe a la Dirección de Desarrollo Urbano tramitar solicitudes de cambios de código de zonificación para las fincas que, dentro del lapso 3 años antes, se les hubiera negado este cambio. Lo operado en el caso bajo análisis claramente contraría estas disposiciones, toda vez que en menos de un (1) año y medio se aprobaron dos cambios de código de zonificación para la finca 22341.
El cambio aprobado mediante el acto impugnado sirvió para que la Dirección de Obras y Construcciones aprobara el anteproyecto AEdificio Vista Park I@, mediante Resolución No. 623-98, de 22 de octubre de 1998.
NORMAS QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS
EL CONCEPTO DE SU TRANSGRESIÓN.
Los postulantes estiman que el acto impugnado adolece de vicios de ilegalidad que enmarcaron bajo tres puntos: infracción literal de la Ley, quebrantamiento de las formalidades legales y desviación de poder.
En este sentido argumentan los demandantes que el contenido de la Resolución No. 122 se aparta del texto de los artículos 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante la Ley No. 14 de 28 de octubre de 1976; 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por la Ley No.15 de 28 de octubre de 1977; 15 del Código Civil; 757 del Código Administrativo, literales b, c, d, e y f y parágrafo del artículo 13 de la Resolución No.213-93 de 29 de octubre de 1993; literal c.1 del numeral 2 del literal C de la Resolución No.8-86 de 28 de julio de 1986 y el artículo 1ro. del Decreto de Gabinete No. 26 de 7 de febrero de 1990.
Las normas antes enunciadas se reproducen a continuación en ese mismo orden:
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
AArtículo 26: Todas las personas son iguales ante la ley y tiene derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.@
A criterio de los actores se dio un trato preferencial a los solicitantes del cambio de código de zonificación para la finca 22341, lo que quedó claramente evidenciado en los varios informes elaborados durante el proceso surtido ante el Ministerio de Vivienda, lo que viola el principio de igualdad consagrada en la disposición transcrita.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
AArtículo 24: Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.@
Bajo el mismo supuesto de trato preferencial se sustenta este cargo de infracción. El tratamiento ventajoso se revela en las circunstancias que los actores resumieron en 3 puntos:A
@a. De una anuencia desmedida en tolerar (por las autoridades) las irregularidades formales de las originales solicitudes de cambio de código de zona;
-
De la concesión en ese período de un cambio de zona no solicitado (especie de transacción con la que los representantes de VIPASA, S. A. no quedaron satisfechos) en lugar de desestimar de plano la solicitud hecha; y
-
De la probada presión ejercida sobre funcionarios de nivel medio por los promotores de los cambios de código.@
Reiteraron que éste fue un caso único, por encima de los parámetros legales.
AArtículo 15: Las órdenes y demás actos ejecutivos del Gobierno, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución y a las leyes.@
La violación se produce al incumplir lo dispuesto en la Resolución No. 8-86, por 3 razones fundamentales:
Aa.No se expidió el resuelto impugnado sobre la base de los informes técnicos que reposan en los expedientes respectivos;
b.. No se publicó el Resuelto impugnado en la Gaceta Oficial; y
-
Quien firmó la petición no fue el R.L. de la sociedad propietaria de la finca favorecida por el cambio de zonificación.@
También se omitió el trámite estipulado en la Resolución No. 213-93.
AArtículo 757: El orden de preferencia de disposiciones contradictorias en asuntos nacionales, será el siguiente: la ley, el reglamento del Poder Ejecutivo y la orden superior.
En los asuntos municipales el orden de prelación es el siguiente: las leyes, los reglamentos del Alcalde y las órdenes superiores.
Cuando una ley o el acuerdo autoricen al Poder Ejecutivo a algún otro empleado del orden político para reglamentar algún asunto municipal, el lugar de prelación del respectivo reglamentos será a continuación de la Ley o acuerdo en cuya virtud se expidió dicho reglamento.
Si el conflicto fuere entre leyes y acuerdos municipales, se observarán las disposiciones de las primeras; y entre las órdenes de los superiores, se prefiere la de mayor categoría.@
A criterio de los impugnantes, en el caso cuestionado una orden superior fue suficiente para que se aprobara un cambio de código de zonificación en contraposición a la normativa que regenta la materia y los informes técnicos realizados.
Resolución No. 213-93
AArtículo 13: Las solicitudes de cambio de código de zonificación de que trata esta Resolución, seguirán el siguiente procedimiento:
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. . .
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Una vez que se verifica que la solicitud ha sido presentada de conformidad con las disposiciones que reglamentan la materia, será entregada al S. delC., quien procederá a:
b.1Programar la Audiencia para la evaluación del caso.
b.2Enviar la documentación del caso a los miembros del Comité con la fecha estipulada para la celebración de la Audiencia.
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El Ministerio de Vivienda publicará en tres diarios de amplia circulación durante una semana, en tres días distintos un anuncio sobre la celebración de la Audiencia, incluyendo los datos mencionados en el Artículo 11, con excepción...
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