Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 4 de Octubre de 2006

PonenteHipólito Gill Suazo
Fecha de Resolución 4 de Octubre de 2006
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado A.P., quien actúa en representación de M.A.G., ha presentado Demanda Contencioso-Administrativa de Plena Jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 18600 del 27 de octubre de 2004, dictada por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social, por la cual se le reconoce una pensión por riesgo de vejez.

Solicita además, que como consecuencia a la anterior declaración, se decrete lo siguiente:

1)Que la pensión de vejez normal a la que tiene derecho el señor MONTIEL GUEVARA es efectiva a partir de la fecha en que se presentó la solicitud para acogerse a la pensión, ya que cumplió con los requisitos exigidos por la ley para beneficiarse de dicha pensión y no desde la fecha en que se presente el certificado del cese de labores.

2)Que se ordene a la Caja de Seguro Social que haga efectivo el pago de la pensión de vejez a que tiene derecho el señor MONTIEL GUEVARA, a partir de la fecha en que éste presentó la solicitud correspondiente para acogerse a su pensión, es decir desde el 6 de septiembre de 2004.

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

La parte demandante señala que mediante, Resolución No. 18600 del 27 de octubre de 2004, la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social, reconoce a favor del señor MONTIEL GUEVARA una pensión de vejez, pero condicionando el ejercicio del pago de la misma, a partir que el asegurado demuestre que se ha retirado de la ocupación que desempeña.

A juicio del recurrente, dicha exigencia viola varias disposiciones legales, mencionando como primera de ellas, el artículo 51 del Decreto Ley 14 de 27 de agosto de 1954, "Por la cual se modifica la Ley 134 de 27 de abril de 1943, Orgánica de la Caja de Seguro Social".

Explica el concepto de la infracción, en el sentido que la resolución recurrida desconoció el derecho que consagra en forma clara el mencionado artículo 51, que dispone que el asegurado debe recibir el pago de la pensión de vejez desde el momento en que se presente la solicitud correspondiente.

Afirma que el artículo 51 nada dice con relación al Certificado del Cese de Labores, sin embargo la resolución impugnada, aunque reconoce el derecho a pensión de vejez, dispone ilegalmente que ésta entrará en vigencia a partir de la presentación del cese de labores.

La siguiente disposición que se estima conculcada por la resolución demandada, es el artículo 757 del Código Administrativo, que a la letra dispone:

Artículo 757: El orden de preferencia de disposiciones contradictorias, en asuntos nacionales, será el siguiente: la ley, el reglamento del Poder Ejecutivo y la orden superior.

En los asuntos municipales el orden de prelación es el siguiente: las leyes, los reglamentos del Poder Ejecutivo, los acuerdos, los reglamentos del Alcalde y las órdenes superiores.

Cuando la ley o el acuerdo autoricen al Poder Ejecutivo o a algún otro empleado del orden político para reglamentar algún asunto municipal, el lugar de prelación del respectivo reglamento será a continuación de la ley o acuerdo en cuya virtud se expidió dicho reglamento.

Si el conflicto fuere entre leyes y acuerdos municipales, se observarán las disposiciones de las primeras; y si entre las órdenes de los superiores, se prefiere la de mayor categoría.

El accionante considera que el acto atacado vulnera, en forma directa, la citada norma, ya que desconoció el orden de jerarquía de las leyes, al momento de que le concedió más valor a un reglamento expedido por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, que a lo consagrado en la propia Ley Orgánica de la Institución.

Al efecto, señala que al disponer la resolución recurrida, el cese de labores para la efectividad del pago de pensión de vejez, se desconoce el artículo 51 del Decreto Ley 14 de 27 de agosto de 1954 que no exige para la efectividad de dicho pago el certificado de cese de labores, muy por el contrario supone que el mismo se iniciará a partir de la fecha en que el asegurado formule la solicitud respectiva.

Otra disposición presuntamente infringida por el acto impugnado, es el artículo 9 del Código Civil, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 9. Cuando el sentido de la ley es claro no desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente fundamentando en ella misma o la historia fidedigna de su establecimiento."

De acuerdo al proponente de la demanda, al expedirse la resolución recurrida se violó el artículo transcrito, al desatender el espíritu de la misma por tratar de interpretar otra cosa distinta.

Alega que al establecerse una exigencia adicional, a lo dispuesto en el artículo 50 del Decreto Ley 14 de 1954, se excede los límites que la propia ley autoriza a los funcionarios administrativos, para hacer una interpretación extensiva y no literal de las disposiciones legales que regula la materia de pensión y vejez.

INFORME DE LA AUTORIDAD DEMANDA

La Presidenta de la Comisión de Prestaciones rindió el respectivo informe explicativo de conducta, el cual es consultable de la foja 27 a la 29 del expediente.

La prenombrada funcionaria señala que la Comisión de Prestaciones Económicas resolvió reconocer al asegurado M.A.M.G. una pensión de vejez, a partir de la presentación de la terminación de la relación laboral o al 6 de septiembre de 2004 (fecha en que cumple la edad de vejez), si está es posterior, en base a lo establecido en los artículos 50 y 51 de la Ley Orgánica de dicha entidad.

Por ello, explica que el artículo 50 precisa con toda claridad, que la pensión de vejez tiene como finalidad "reemplazar" dentro de ciertos límites, los sueldos o salarios que deja de percibir el asegurado al retirarse de la ocupación que desempeña.

Agrega que la Corte Suprema, mediante Fallo del 1 de abril de 2003, declaró que no era inconstitucional el primer párrafo del artículo 50 del Decreto Ley No. 14 de 27 de agosto de 1954, subrogado por el artículo 36 de la Ley 30 de 26 de diciembre de 1991, porque no viola los artículos 60 y 320, así como ningún otro de la Constitución Nacional.

Continúa exponiendo, que tanto el artículo 51 como el artículo 2 del Reglamento para el cálculo de las pensiones de invalidez, vejez y muerte, asignaciones familiares e indemnizaciones que otorga la Caja de Seguro Social, indican que la pensión se pagará a partir de la fecha de la solicitud, pero bajo el cumplimiento de la condición establecida en el artículo 50, que consiste en retirarse de la ocupación que desempeñaba para poder cobrar su pensión de vejez, lo cual supone en teoría el cese de labores.

Así las cosas, la representante de la entidad demandada manifiesta que la actuación administrativa impugnada se enmarca dentro de los preceptos legales que regulan la materia, por lo que considera que la demanda instaurada carece de fundamento legal.

CRITERIO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

Conforme al trámite procesal, la demanda se corrió en traslado al señor P. de la Administración, quien emitió concepto mediante V.F. 303 de 20 de septiembre de 2005. (Fs. 30-35 del expediente)

En su opinión, el acto considerado como ilegal fue dictado por la Comisión de Prestaciones utilizando como fundamento legal, el artículo 50 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, del cual se deduce claramente que el legislador dejó sentado el propósito de las pensiones de vejez, que es reemplazar o sustituir el salario que dejará de percibir el trabajador, sobre la base de ciertas limitaciones establecidas expresamente en el artículo 50 del Decreto Ley 14 de 1954.

Por otra parte, considera que el propio artículo 51 supuestamente conculcado, expresa que para el pago de las pensiones de vejez, el asegurado tiene que cumplir con las condiciones estipuladas en el artículo 50, entre ellas dejar la ocupación que desempeña; por lo que afirma que la Resolución 18600 de 2004 se ajustó a los parámetros legales del Decreto Ley 14 de 1954.

Respecto al cargo de ilegalidad aducido al artículo 757 del Código Administrativo, estima que resulta infundado porque la resolución impugnada no se fundamentó en el Reglamento para el Calculo de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, expedido por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social sino en el artículo 50 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social.

Sobre la presunta infracción del artículo 9 del Código Civil, la Procuraduría de la Administración considera que la Comisión de Prestaciones Económicas se ciñó estrictamente a lo establecido en los artículos 50 y 51 del Decreto Ley 14 de 1954, al requerirle al señor MONTIEL GUEVARA la separación de sus ocupaciones laborales para así proceder al pago de su pensión de vejez, tal como se ha acreditado; por lo tanto, señala que al demandante no se le solicitó requisito adicional alguno ni se desatendió la Ley.

Por las consideraciones expresadas, la Procuraduría de la Administración solicita que se declare que no es ilegal, la Resolución 18600 del 27 de octubre de 2004, emitida por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social.

DECISIÓN DE LA SALA TERCERA

Cumplidos los tramites de rigor, esta Corporación de Justicia pasa a resolver la causa instaurada.

El acto administrativo sujeto a revisión de la Sala, es la Resolución No. 18600 del 27 de octubre de 2004, por la cual la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social reconoce a M.A.M.G. una pensión de Vejez, por la suma mensual de B/.1,500.00, cuyo pago será efectivo, "una vez se demuestre que el asegurado se ha retirado de la ocupación que desempeña, al tenor del Artículo 50 de la Ley Orgánica, mediante la presentación de la terminación laboral ...". (F.1 del expediente)

El argumento de ilegalidad contra la mencionada resolución estriba, en que se condiciona el pago de la pensión reconocida a favor del demandante, a un requisito adicional a lo regulado en la normativa aplicable, consistente en que el asegurado demuestre el cese de labores, por lo que se aducen como infringidos los artículos 50 y 51 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social; el artículo 757 del Código Administrativo y el artículo 9 del Código Civil.

El artículo 50 del Decreto Ley 14 del 27 de agosto de 1954, subrogado por el artículo 36 de la Ley 30 de 26 de diciembre de 1991, (Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social), preceptúa:

"Artículo 50. La pensión de vejez tiene como finalidad reemplazar dentro de ciertos límites los sueldos o salarios que deja de percibir el asegurado al retirarse de la ocupación que desempeña. Para tener derecho a la pensión de vejez se requiere:a) Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad las mujeres y sesenta (60) los hombres; yb) Haber acreditado por lo menos ciento ochenta (180) meses de cotizaciones"

Parágrafo:

A partir del 1 de enero de 1995 la edad requerida para tener derecho a la pensión de vejez será de cincuenta y siete (57) años para las mujeres u sesenta y dos (62) años para los hombres".

En este mismo orden, el texto del artículo 51 del Decreto Ley 14 de 1954 es el siguiente:

Artículo 51. El pago de la pensión de vejez se iniciará a partir de la fecha en que el asegurado formule la solicitud respectiva y cumpla con las condiciones establecidas en el artículo 50.

La Sala Tercera ha examinado situaciones similares a la que nos ocupa, indicando que el pago de pensión de vejez no está sujeto a que el beneficiario de la misma deje de laborar, ya que el primer párrafo del artículo 51 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, no restringe el derecho del trabajo sino que requiere que el asegurado informe a la entidad de seguridad social cuando hará uso de este derecho. (Ver Fallos de la Sala Tercera del 9 de marzo de 2006; 25 de octubre de 2004)

Dicho criterio tiene su sustento en lo decidido por el Pleno de la Corte en Sentencia de 1 de abril de 2003, que declaró que no era inconstitucional el primer párrafo del artículo 50 del Decreto Ley No.14 de 27 de agosto de 1954. Como aspecto medular se dijo:

"... la pensión de vejez tiene como finalidad garantizar al asegurado, una vez reunido los requisitos exigidos en la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, reemplazar el salario, claro está dentro de ciertos límites, permitiéndole un descanso merecido del ejercicio del trabajo. Tal requisito no contiene una prohibición al derecho del trabajo, es la carga de la prueba que le corresponde al asegurado, para gozar del derecho a jubilarse, pues ello supone que el trabajador gozará de la pensión de vejez, sin necesidad de trabajar; es decir, que es una compensación por el tiempo laborado, por los años de servicio en favor de la Nación ...

A juicio del Pleno, el párrafo impugnado no limitaba el derecho del trabajo, lo que contiene es la carga de la prueba para el asegurado de garantizar que hará uso de su pensión de vejez. Ahora bien, no quiere decir con ello que no podrá ejercer el derecho al trabajo, ya que eso está en la voluntad de cada pensionado o jubilado de continuar trabajando, pero para iniciar su pensión deberá indicarle a la autoridad en qué fecha hará uso de ese derecho."

Del planteamiento debatido, se aprecia que el tema central recae en la interpretación de la entidad de seguridad social en relación a la finalización de labores del asegurado y el pago de la pensión de vejez, sobre lo cual el Pleno de la Corte se ha pronunciado con anterioridad, declarando la inconstitucionalidad de la reglamentación expedida por la Caja de Seguro Social utilizada como medio para exigir el cumplimiento de la presentación del certificado del cese de labores o terminación de la relación laboral para optar al pago de este beneficio, en virtud que el mismo contradice el artículo 60 de la Constitución Política, por limitar el libre ejercicio del derecho al trabajo.

Así tenemos, que mediante Sentencia del 27 de marzo de 2002, fue declarada inconstitucional la expresión "de retiro" contenida en el parágrafo del artículo segundo de la Resolución No. 2177-85-J.D. del 20 de junio de 1985 (Reglamento para el Cálculo de las Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja de Seguro Social), dictada por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social. Del fallo en comento se destaca los párrafos transcritos a continuación:

"En opinión de la Corte el parágrafo examinado del artículo 2 del Reglamento, a pesar de que sólo contempla una metodología para el trámite de la pensión de vejez, dad la connotación de la terminología utilizada (retiro) y sus significados, deja un compás abierto para que su interpretación sea asimilada como la exigencia del apartamiento (sic) del solicitante de su ocupación laboral, pues como ya lo determinó la Corte en los párrafos que anteceden, la expresión "retiro" supone la separación de la actividad normal que se desempeña o del lugar que se ocupa.

Tal aplicación, según los criterios establecidos en los distintos fallos de esta Corporación de Justicia, contradice el sentir de la Carta Magna que consagra el derecho al trabajo en su artículo 60, ya que pudiera restringir, limitar, impedir o prohibir el libre ejercicio de este derecho."

En Sentencia de 26 de mayo de 2004, el Pleno declaró la inconstitucionalidad del artículo segundo de la Resolución No. 20,946-2001-JD fechada 26 de junio de 2001, proferida por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, "por ser contrario a los artículos 40, 60 y 75 de la Constitución Nacional y en consecuencia ORDENA a la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, dejarlo sin efecto." Sobre el razonamiento vertido, conviene resaltar las siguientes ideas:

"Observa esta Superioridad que el precitado artículo contempla una exigencia por parte de la entidad de seguridad social, consistente en que el asegurado que desee hacer valer su derecho de pago de la pensión de vejez, deberá demostrar que ha dejado de laborar.

Coincide esta Superioridad con la parte actora que el texto del artículo segundo, objeto de la presente impugnación, es contrario al artículo 60 de la Constitución Nacional que consagra el derecho al trabajo que le asiste a todo individuo."

Por lo anteriormente expuesto, el acto impugnado en lo que se refiere a exigir al asegurado que demuestre que se ha retirado de la ocupación que desempeña, contradice el espíritu del artículo 50 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, por cuanto que el contenido de la misma no contempla dicho presupuesto.

Toda vez que se ha comprobado la violación del artículo 50 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, resulta innecesario entrar a examinar los cargos de ilegalidad impetrados a los artículos 757 del Código Administrativo y el artículo 9 del Código Civil.

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:

1-QUE ES ILEGAL, la frase "una vez se demuestre que el asegurado se ha retirado de la ocupación que desempeña, al tenor del Artículo 50 de la Ley Orgánica, mediante la presentación de la terminación de la relación laboral ...", contenida en la parte resolutiva de la Resolución No. 18600 del 27 de octubre de 2004, dictada por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social; y

2-ORDENA que se proceda al pago de su pensión de conformidad con lo preceptuado en el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, es decir, a partir de la fecha en que el prenombrado formuló su solicitud de pensión y cumplió con las condiciones establecidas en el artículo 50 del referido texto legal.

N..

HIPÓLITO GILL SUAZO

VICTOR L. BENAVIDES P. -- WINSTON SPADAFORA F.

JANINA SMALL (Secretaria)

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