Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 20 de Enero de 1997
| Ponente | EDGARDO MOLINO MOLA |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 1997 |
| Emisor | Primera de lo Civil |
VISTOS:
La licenciada P.M.S.A. presentó acción de Plena Jurisdicción para que se declaren nulos los acuerdos municipales Nº 16 y 17 de 24 de marzo de 1995, expedidos por el Concejo Municipal de Changuinola, relativos a unos contratos de arrendamientos sobre locales del Mercado Público de ese Distrito que conciernen a su representada señora M.M.G..
Cumplido todos los trámites de la demanda Contenciosa pasa la Sala a decidir la controversia, que incluye acumuladas una acción de nulidad contra el acuerdo Nº 16 por ser de carácter general y la de plena jurisdicción contra el acuerdo 17, ya que en esta forma se les dio el curso legal de conformidad con el artículo 471 del Código Judicial.
POSICIÓN DEL DEMANDANTE
La parte actora estima que los actos impugnados violan los artículos 1107, 1109 y 1129 del Código Civil; el artículo 17 numeral 9 de la ley 52 de 12 de diciembre de 1984, reformatoria de la ley 106 de 1973 y el artículo 68 del Código Fiscal.
El concepto de la infracción lo explica de la siguiente manera:
"El artículo 1107 del Código Civil referente a las disposiciones generales de los contratos expresa:
La validez y el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes.
Tanto el Acuerdo número 16 como el 17 de la misma fecha (24 de marzo de 1995) proceden a desconocerle validez y cumplimiento al contrato de arrendamiento celebrado el 10 de abril de 1992 por el Señor Alcalde Municipal, debidamente facultado para ese acto, según Acuerdo Nº 17 de 11 de marzo de 1992, con mi mandante, toda vez se ha prorrogado automáticamente dentro de la ley, y no consta, ni le es imputable directa ni indirectamente la violación de ninguna de sus cláusulas.
En consecuencia, la violación de la citada disposición legal ha sido en el concepto directo, por falta de aplicación, pues, su validez no puede dejarse al arbitrio del Consejo, so pretexto de su vencimiento, sino de las constancias de que se han violado sus cláusulas y ese hecho concreto ni siquiera se expresa en los mencionados Acuerdos Municipales.
El artículo 1109 del Código Civil, también de orden general, aplicable a toda contratación, dispone:
Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, y desde entonces obligan no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley.
...
Esta disposición también ha sido infringida por los Acuerdos demandados en el concepto directo por falta de aplicación, ya que una vez perfeccionado el contrato de arrendamiento celebrado por el Señor Alcalde y mi mandante debió y debe respetarse, salvo que se hubiese objetado o impugnado oportunamente, sin embargo, al existir dentro de lo pactado expresamente, esto es, en cuanto a su prórroga y cumplimiento, él surte todos sus efectos legales, por lo que solo pueden declararse disuelto, si el contratista incumple el pacto, y en ese sentido, no consta en ninguno de dichos acuerdos que se hayan violado sus cláusulas. Luego, si el contrato se ha sometido a buena fe, al uso directo del local, sin subarrendarlo, y ante todo al cumplimiento de la ley o leyes que lo rigen, el Consejo Municipal (sic) de Changuinola no puede violentarlo con el pretexto de que ha vencido su plazo, menos adjudicarlos a terceras personas, sin que medie su disolución legal.
El artículo 1129 del Código Civil, atinente a la eficacia de los contratos expresa:
Los contratos serán obligatorios siempre que en ellos concurran las condiciones esenciales para su validez.
La violación de esta disposición es directa por falta de aplicación. Porque si el contrato de arrendamiento celebrado por el Señor Alcalde con mi mandante, fue previamente autorizado por el Acuerdo Nº 17 de 11 de marzo de 1992, y luego formalizado por escrito el 10 de abril de 1992, no cabe duda cumple con las condiciones esenciales para su validez, por tanto, le estaba vedado al Concejo, proceder mediante el Acuerdo número 16 de 24 de marzo de 1995, derogar en todas sus partes el Acuerdo Nº 17 de 11 de marzo de 1992, ya que ese Acuerdo engendraba derechos subjetivos que no podrían afectarse directamente, sin recurrir ante los Tribunales.
La derogatoria de un Acuerdo Municipal de esta índole, debe seguir el principio general de derecho administrativo que imposibilita a la Administración invalidar ante sí y de por sí, actos administrativos que contengan derecho subjetivos, porque ello corresponde a los Tribunales y no al propio C.. La derogatoria implica anulación o destrucción de un acto administrativo, cuestión que no compete al propio organismo que lo expide. Lo mismo acontece con el Acuerdo Nº 17, al pretender invalidar sin declaración previa de disolución, de un contrato vigente, cuando ello es competencia exclusiva de los Tribunales, y todo esto es así, porque la Ley Nº 52 de 1984, reformatoria de la Ley Nº 106 de 1973, no otorga esa facultad expresa a los Consejos Municipales.
El artículos 17, numeral 9 de la Ley Nº 52 de 12 de diciembre de 1984, por la cual se reforma la Ley Nº 106 de 3 de octubre de 1973, dispone:
Los consejos municipales (sic) tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones:
...
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- Reglamentar el uso, arrendamiento, venta y adjudicación de solares o lotes y demás bienes municipales que se encuentren dentro de las áreas y ejidos de las poblaciones, y de los demás terrenos municipales.
...
Los Acuerdos impugnados violan esta disposición por interpretación errónea, puesto que si bien es cierto que el Concejo tiene competencia exclusiva en la reglamentación del uso de los bienes municipales, el ejercicio de esa facultad no puede trascender a la derogatoria de otros Acuerdos que autorizan contrataciones, ni a invalidar directa e indirectamente contrataciones existentes, bajo el supuesto que han vencido su término, aún encontrándose vigentes, porque ello corresponde a los Tribunales competentes. Una cosa es reglamentar el uso y otra, desconocer e invalidar situaciones jurídicas surgidas a raíz de esa reglamentación, como con las contrataciones sobre tales bienes, que dicho de paso, constituyen derechos adquiridos, los cuales necesariamente tienen que respetar los actos administrativos en general.
El artículo 68 del Código Fiscal expresa:
En todo contrato que celebre el Estado y que tenga por objeto la construcción de obras o la prestación de servicios, debe prefijarse en él claramente los motivos que den lugar a que se declare administrativamente la resolución del contrato Como causales de resolución, además de las que se tenga por conveniente establecer en el contrato, deben figurar las siguientes:
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- La muerte del contratista, en los casos en que ésta debe producir la extinción del contrato, conforme el Código Civil;
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- La formación de concurso de acreedores al contratista; y
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- El incumplimiento del contrato.
Las causales anteriores darán lugar a la resolución del contrato por parte del contratista, quedarán a favor del Tesoro Nacional la fianza constituida.
Esta disposición ha sido infringida por los Acuerdos impugnados por omisión o falta de aplicación, habida cuenta que la cláusula sexta del contrato celebrado por el Señor Alcalde con mi mandante expresa:
El arrendador se reserva el derecho de resolver administrativamente el presente contrato por las cláusulas señaladas en el artículo 68 del Código Fiscal.
Ninguna de las motivaciones o consideraciones de los Acuerdos números 16 y 17 de 24 de marzo de 1995, hacen referencia a esta disposición legal, menos a las causales antes señaladas, que en efecto, reafirma el contrato en la cláusula segunda al dejarse sujeta la prórroga inmediatamente finalizado el período establecido, siempre y cuando no viole las cláusulas del mismo, correspondiente a la tercera causal de la disposición citada.
Esto nos viene a indicar, que si la intención del C. era dejar sin efecto el contrato celebrado con la S.M.G., como en efecto se persigue en los acuerdos acusados, previamente debió declararse disuelto el contrato, mediante el señalamiento expreso de alguna de las causales que comprende el artículo 68 del Código Fiscal, pero ausente ese señalamiento, como cualquier otro, resulta deleznable echar mano al supuesto...
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