Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 22 de Junio de 2004

VISTOS:

La licenciada R.S.R. de Young, quien actúa en representación de CORPORACIÓN PANAMEÑA DE LA VIVIENDA, S.A. (CORPAV, S.A.), ha presentado Demanda Contencioso-Administrativa de Plena Jurisdicción para que la Resolución 230-2001 del 12 de diciembre de 2001, dictada por el Director Nacional del Proyecto de Dinamización de la Ejecución del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público PAN/95/001 y el Ministerio de Vivienda (MIVI), se declare nula por ser ilegal.

La recurrente solicita que a consecuencia de la anterior declaración, la Sala señale lo siguiente:a) Que debido a que la Resolución 230-2001 de 12 de diciembre de 2001 es de carácter definitivo y hace imposible la continuación del Contrato No. 2-66-97 de 16 de enero de 1998, se ordene al Proyecto de Dinamización de la Ejecución del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público PAN/95/001 a resarcir a CORPAV, S.A. por la terminación injustificada del contrato y por los derechos conculcados.b) Que se declare que el Estado y/o Proyecto de Dinamización de la Ejecución del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público PAN/95/001 son los responsables por los daños causados a la demandante producto del acto impugnado y de daños y perjuicios ocasionados en la ejecución del Contrato No. 2-66-97 producto de los errores y omisiones de los planos, las demoras en resolverlos, la extensión de tiempo para su ejecución, los sobrecostos, etc. c) Que se condene al Estado y/o la entidad contratante al pago de la suma de DOS MILLONES NOVECIENTOS ONCE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SEIS CON 62/100 BALBOAS (B/.2,911,836.62), en concepto de indemnización de daños y perjuicios.

CONTENIDO DEL ACTO IMPUGNADO

Mediante el acto acusado se resolvió declarar Resuelto Administrativamente el Contrato No. 2-66-97 del 16 de enero de 1988, suscrito entre el Proyecto de Dinamización de la Ejecución del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público PAN/95/001 y la empresa CORPORACIÓN PANAMEÑA DE LA VIVIENDA, S.A., para el "Suministro de materiales y construcción de viviendas unifamiliares y obras de urbanización del proyecto Pueblo Nuevo No. 2, ubicado en Los Lagos, Provincia de Colón"; y notificar de esta resolución a CORPAV, S.A., así como a la COMPAÑÍA INTERNACIONAL DE SEGUROS, S.A. y advertirle que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, tendrá derecho dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la presente resolución a ejercer la opción de pagar el importe de la fianza o sustituir al contratista con todos los derechos y obligaciones dimanantes del Contrato No. 2-66-97, siempre que el que vaya a continuarlo tenga la capacidad técnica financiera a juicio del Director Nacional del Proyecto de Dinamización. (Fs.1-2 del expediente)

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

Las disposiciones legales que se consideran infringidas por el acto acusado son los numerales 1 y 2 del artículo 106 de la Ley 56 del 27 de diciembre de 1995.

De igual forma, el apoderado de la empresa CORPAV, S.A. aduce que durante la ejecución del proyecto el contratante violó el artículo 9, numerales 5, 6 y 8 de la Ley 56 del 27 de diciembre de 1995; el artículo 1107 del Código Civil y el artículo 236 del Código de Comercio.

El sustento de la presunta trasgresión del artículo 106, numeral 1 de la Ley 56 de 1995 que contiene el procedimiento de resolución de los contratos, radica en que a CORPAV, S.A. no se le brindó el derecho a conocer del proceso que se le iba a seguir, dado que no existe ninguna comunicación de funcionario autorizado para tal efecto.

A su juicio, esto vulnera la mencionada norma, de manera directa por omisión, ya que el objetivo de la misma es que se inicie un procedimiento legal que puede o no culminar en la resolución administrativa de contrato, y donde pueda defenderse.

También alega que se viola en el mismo concepto, el numeral 2 ibídem, pues aparentemente ningún funcionario autorizado por la entidad contratante lo notificó personalmente de la resolución del contrato por incumplimiento, ni se le concedieron los 5 días hábiles fijados en la Ley, para que contestara y se presentaran las pruebas pertinentes.

En el libelo se deja expuesto, que se produce un quebrantamiento de las formalidades legales contenidas en el citado artículo.

Sobre la actuación del contratante, el actor alega que se ha conculcado el artículo 9, numeral 6 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, que regula las actuaciones de las entidades a fin de no causar onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a causa del contratista.

Al sustentar el cargo de ilegalidad, manifiesta que la entidad contratante viola la citada excerta legal desde el inicio de la obra hasta la emisión del acto acusado, por las diferencias surgidas entre el plano licitado y la topografía real del terreno, la existencia de un lago y su drenaje, lo cual no estaba contemplado en los planos y afectaba la urbanización, y que no fueron corregidas ni se acordaron mecanismos para una solución rápida.

En este sentido, advierte que el MIVI suspendió la obra desde el inició del proyecto, lo que pone de manifiesto la diferencia aducida, y que diez meses le llevó dejar sin efecto tal suspensión, sin haber corregido las fallas sino que a medida que avanzaba el proyecto se iban corrigiendo las mismas.

Agrega que la segunda suspensión duró cinco meses y ello afectó los trabajos de excavación de material duro, alcantarillado y viviendas, porque eran trabajos que requerían el uso de explosivos, lo que impedía a la contratista ejecutarlos por la inexistencia de orden de cambio y la addenda que autorizara dichos trabajos. Menciona además, una serie de trabajos que se realizaron sin la confección de la addenda, lo que trajo como consecuencia la imposibilidad de cobrar por los trabajos realizados.

Otro aspecto destacado por el recurrente, es que el traspaso de la propiedad del terreno donde se ejecutaba la obra tenía más de tres años desde el acto público de 25 de noviembre de 1997 y hasta el 12 de diciembre de 2001 el mismo no se ha ejecutado.

En síntesis, la sociedad impugnante considera que la finalidad del numeral 6 del artículo 9 ibídem, es que la entidad contratante este obligada a efectuar las diligencias que sean necesarias para resolver todas las diferencias y desajustes a ella imputables, para evitar posibles litigios y los perjuicios al contratista durante la ejecución del contrato.

La siguiente violación recae en el numeral 5 del referido artículo 9, relativo a los derechos y obligaciones de las entidades estatales contractuales.

Para quien demanda, del contenido de dicho artículo se infiere que CORPAV, S.A. debió ser objeto de una modificación del contrato, por la variación en las condiciones sustanciales contractuales en cuanto a las extraordinarias diferencias y omisiones encontradas en los planos e imputables al contratante y por la suspensión ordenada por el MIVI, que tomó 10 meses y que produjo gastos extraordinarios en la planilla de los empleados de la administración y campo, en equipo parado. En su concepto, los costos extraordinarios debían ser restituidos, para que el contratista recuperara el equilibrio económico que tenía al inicio del contrato.

Con respecto a las alteraciones del contrato, el numeral 8 de este mismo artículo, obliga a la entidad contratante a una revisión y por la cual el Contratista durante la ejecución del proyecto, le estuvo solicitando al Contratante el ajuste de precios y siempre se postergó la decisión.

Sin perjuicio a lo expresado, añade que el numeral 5 del artículo 9, también establece el derecho del contratista a solicitar una modificación del contrato cuando han variado las condiciones sustanciales del contrato por causas extraordinarias.

Indica el recurrente que se ha violado el artículo 1107 del Código Civil, que dispone que la validez de contratos no recae sobre sólo una las partes contratantes, resaltando el hecho que ni el Ministerio de Vivienda ni el Banco Hipotecario Nacional eran los propietarios del terreno donde se estaba ejecutando el Contrato 2-66-97, y que no le habían suministrado la información del número de la finca, lo que era necesario para tramitar el permiso de construcción.

Asimismo aduce que ocurre con el artículo 236 del Código de Comercio, que regula lo relativo al cumplimiento de las obligaciones entre las partes dentro de un contrato y en la cual se exime a una de ellas del cumplimiento por la otra cuando ella no ha cumplido la propia.

INFORME DE LA AUTORIDAD DEMANDADA

Corre a fojas 492-494 del expediente, la Nota DMV-252-2002, contentiva del informe explicativo de conducta suscrito por el Ministro de Vivienda, que le fuera requerido por la Sala en torno a la demanda promovida por la empresa CORPAV, S.A.

En el informe el prenombrado funcionario señaló que ante reiteradas violaciones al Contrato 2-66-97, con el conocimiento de la empresa fiadora, de lo cual hace una explicación detallada, se procedió a resolver administrativamente el mismo, decidiendo la Compañía Aseguradora proceder a la culminación de la obra, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 56 de 1995.

Apoya este planteamiento, expresando que la resolución administrativa de dicho contrato se hizo atendiendo los mejores intereses del Estado y cumpliendo con las disposiciones legales que rigen la contratación pública.

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

La representante del Ministerio Público, a través de V.F. 274 del 21 de junio de 2002, visible de la foja 496 a la 527 del expediente, solicitó a la Sala que se negara la pretensión de la demandante, por considerar que el acto impugnado no es violatorio del ordenamiento legal.

DECISIÓN DE LA SALA

Evacuados todos los trámites de rigor, esta Superioridad pasa a dilucidar la controversia sometida a su consideración.

El presente negocio tiene su génesis en el Acto Público...