Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 27 de Abril de 2007

VISTOS:

La firma forense P., M. &A., actuando en representación de PYCSA PANAMA, S.A., ha interpuesto demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Nº 046-03 de 19 de diciembre de 2003, emitida por el Ministro de Obras Públicas, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

1. EL ACTO IMPUGNADO.

   Mediante la Resolución atacada de ilegal, el funcionario demandado le impuso a la empresa PYCSA Panamá, S.A., una multa por la suma de veinticinco mil balboas (B/.25,000.00) por el incumplimiento de las notas constructivas incluidas en los planos y diseños del Paso Vehicular La Palmita, aprobados por el Ministerio de Obras Públicas (fs. 1-3) y, a su vez, le ordenó lo siguiente:

   Sin lugar a dudas, las medidas ordenadas por el Ministerio de Obras Públicas, acarrearían una serie de costos para PYCSA Panamá, S.A., que se estipuló, a través del acto impugnado, que no serían reconocidas como parte de la inversión efectuada por el concesionario en el Contrato Nº 98 de 29 de diciembre de 1994.

   La inconformidad de la empresa PYCSA Panamá, S.A., con la Resolución Nº 046-03 de 2003 deviene en la presentación del recurso de reconsideración, el cual es resuelto a través de la Resolución Nº 004-04 de 29 de marzo de 2004, confirmando en todas sus partes la primera de estas resoluciones (fs- 5-10).

   Ante una decisión desfavorable en la vía gubernativa, PYCSA PANAMÁ, S.A., recurre a la jurisdicción contencioso-administrativa demandando la nulidad de los actos arriba detallados y, consecuentemente, pide que se deje sin efecto la multa impuesta con fundamento en los razonamientos que pasamos a estudiar.

2. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA.

   En primer lugar, la demandante señala que en su calidad de concesionaria del estudio, diseño, construcción, mantenimiento, operación y explotación de la Autopista Panamá-Colón y el Corredor Norte coordinó las labores de construcción del paso vehicular ubicado en el área de La Palmita, en Cerro Batea, Distrito de San Miguelito como parte de la Segunda Fase del Corredor Norte.

   Continúa narrando que el día 14 de diciembre de 2003, durante una fuerte tormenta y lluvia "una de las paredes de una sección del muro de tierra reforzada en el estribo No. 1" de dicho paso vehicular se desprendió parcialmente y a causa de ello fallecieron tres (3) personas.

   A raíz de este incidente el Ministerio de Obras Públicas creó una Comisión Técnica de Investigación para que determinara en el término de nueve (9) días las causas del incidente. Advierte que integraron esta Comisión, servidores públicos adscritos al Ministerio de Obras Públicas, que han participado en la supervisión del proyecto Corredor Norte Fase II, pero que no ostentan experticia alguna en la edificación de muros y puentes. Adicionó, que durante la investigación no se practicaron los peritajes y estudios necesarios para determinar las causas reales que provocaron el incidente.

   Nombrada la Comisión, emitió un Informe sobre las causas que originaron el desprendimiento de una sección del muro de mesa del puente La Palmita y en el mismo consta que la muralla se desplomó ante la excesiva presión hidrostática, entre otros, factores relacionados con la naturaleza, no imputables al hombre.

   Por tanto, estima que la imposición de la multa señalando el incumplimiento de las notas constructivas incluidas en los planos y diseños, del Paso Vehicular La Palmita vulnera los artículos 990 del Código Civil, 10.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases de la Concesión Administrativa para el Diseño, Construcción de la Autopista Panamá-Colón y el Corredor Norte.

   En cuanto al incumplimiento de los compromisos contractuales inherentes al Contrato de Concesión suscrito el 29 de diciembre de 1994 entre las partes en conflicto, sostuvo que los actos impugnados no señalan qué obligaciones incumplió PYCSA PANAMÁ, S.A., siendo ello la base para la imposición de una sanción. Por tanto, estima que no es posible imponer el pago de una multa sin poner en conocimiento del concesionario respecto a la obligación contractual incumplida, de conformidad con el artículo 33 del Decreto Nº 17 de 29 de noviembre de 1989.

   Sobre el particular, el demandante afirma que en su calidad de concesionario no ha incurrido en falta o incumplimiento del Contrato que suscribió con el Estado para la construcción de los proyectos arriba mencionados; razón por la cual a tenor de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 5 de 15 de abril de 1998, tampoco es legal sancionarlo con una pena pecuniaria.

   Aunado a lo anterior, la parte afectada por el acto impugnado es de la opinión que la orden de demolición total de los muros de tierra armada existentes, tanto en el estribo Nº 1 como en el estribo Nº 2 del Paso Vehicular La Palmita, excede las facultades con que cuenta la entidad concedente -Ministerio de Obras Públicas - para enmendar supuestas anomalías que detecte durante la revisión periódica de la obra en construcción. En este sentido, destaca que según el artículo 26 del Decreto Nº 17 de 29 de noviembre de 1989, dicho Ministerio sólo puede exigir la reparación o sustitución de los elementos deteriorados o desgastados, mas no ordenar la demolición de toda la estructura.

   Por último, asevera que el Ministerio de Obras Públicas, como entidad concedente que inspeccionaba casi a diario la obra en comento, no comunicó en forma oportuna a PYCSA PANAMÁ, S.A. el incumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato de concesión Nº 98 de 29 de diciembre de 1994. Según la demandante este hecho acarrea la imposibilidad de imponer sanción alguna, porque en ningún momento se comprobó o notificó a la concesionaria la comisión de una falta en cuanto a las directrices que tenían que seguir para edificar el Paso Vehicular del Muro de La Palmita.

   Como corolario de lo expuesto, estima que se han infringido los artículos 990 del Código Civil, 10.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases de la Concesión Administrativa para el Diseño, Construcción de la Autopista Panamá - Colón y el Corredor Norte, que forma parte del Contrato Nº 98 de 29 de diciembre de 1994; 19 de la Ley 5 de 15 de abril de 1988 mediante el cual se establece y regula el sistema de ejecución de obras públicas por el sistema de concesión administrativa y se adoptan otras disposiciones; 26 del Decreto Nº 17 de 29 de noviembre de 1989; 33 del Decreto Nº 17 de 29 de noviembre de 1989, por medio del cual se reglamenta la Ley 5 de 15 de abril de 1988; y la cláusula sexta del Contrato Nº 98 de 29 de diciembre de 1994, celebrado entre el Estado Panameño y PYCSA PANAMÁ, S.A.

   Ante esta serie de afirmaciones por parte de la empresa demandante, pasaremos a conocer el informe explicativo de conducta que remitió el Ministro de Obras Públicas, en su calidad de funcionario acusado de infringir la Ley a través de la emisión de las Resoluciones Nº 046-03 de 19 de diciembre de 2003 y Nº 004-04 de 29 de marzo de 2004.

3. INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA.

   Mediante Nota Nº DM-991 de 5 de julio de 2004, el Ministro de Obras Públicos detalló en forma pormenorizada los orígenes de la controversia que se dilucida ante esta S..

   En primer lugar, dicho funcionario se refirió al marco legal que regula la relación contractual entre la entidad concedente y el concesionario -PYCSA PANAMÁ, S.A. - y continuó señalando que el desplome de una sección del muro de tierra armada que constituye el estribo del puente denominado La Palmita, como parte integrante del proyecto de construcción del Corredor Norte, F.I. fue causado por el exceso de agua en el relleno, a raíz de las precipitaciones pluviales, propias de la estación lluviosa y "el incumplimiento de las notas constructivas referentes al drenaje".

   Sobre el particular, destacó que los planos...