Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 20 de Diciembre de 2021
| Ponente | Cecilio A. Cedalise Riquelme |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 2021 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha: 20 de diciembre de 2021
Materia: Acción contenciosa administrativa
Nulidad
Expediente: 1487-18
VISTOS:
El doctor E.C.A., actuando en su propio nombre y representación ha presentado demanda contencioso administrativa de nulidad, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo N° 362 de 29 de noviembre de 2018, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas, en relación con el mecanismo de retención del Impuesto de Inmuebles, precisado en los artículos 8 y 9, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Luego de admitirse esta demanda, de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 135 de 1943, se envió copia al Ministerio de Economía y Finanzas, para que rinda informe explicativo de conducta y se le corre traslado al Procurador de la Administración, quien actúa en estos procesos en interés de la ley.
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ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
A través de esta demanda contencioso administrativa de nulidad, se solicita que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo N° 362 de 29 de noviembre de 2018, "Que reglamenta el mecanismo de retención del impuesto de inmuebles, del cual sean objeto los bienes inmuebles y sus mejoras, que hayan sido financiados a través de préstamos o créditos hipotecarios o que sean garantizados por fideicomisos de garantía y de emisión de valores", emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas, en referencia con el mecanismo de retención del Impuesto de Inmuebles, contenido en los artículos 8 y 9, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas.
II.DISPOSICIÓN LEGAL QUE SE ESTIMA VIOLADA Y EL CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN
El demandante estima que los artículos impugnados violan el artículo 36 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que establece:
Artículo 36. Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque este provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la ley o los reglamentos".
En relación con el concepto de la infracción, el demandante expone lo siguiente:
"El Ministerio de Economía y Finanzas violentó directamente por comisión, este artículo, debido a que quebrantó las formalidades legales al momento de emitir el Decreto Ejecutivo N° 362 de 29 de noviembre de 2018, en lo tocante al mecanismo de retención del impuesto de inmuebles, precisado en los Artículos 8 y 9, cuenta habida que la retención del impuesto en cuestión, sobre los bienes inmuebles y sus mejoras, que hayan sido financiados a través de préstamos hipotecarios o créditos hipotecarios o garantizadas por fideicomisos de garantía y de emisión de valores, debió ser solo para transacciones que iniciaran a partir del 1 de enero de 2019, que es cuando comienza a regir la Ley 66 de 2017 y no para todos los financiamientos que se hayan otorgado antes de la entrada de la ley en cita, ya que la Ley 66 de 2017, no tiene efecto retroactivo, por disposición de la Asamblea Nacional de Diputados. Tal aprobación no procedía y en consecuencia, violentó la estricta legalidad, toda vez que el Ministerio de Economía y Finanzas, no tenía competencia, para extender el sentido y el alcance de la Ley 66, a través de un Decreto Ejecutivo". (F. 4).
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INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA
Por medio de la Nota MEF-2019-4960 de 29 de enero de 2019, el Ministerio de Economía y Finanzas presenta informe explicativo de conducta, de la siguiente manera:
"PRIMERO: La Ley 66 de 17 de octubre de 2017, que modifica ciertos artículos del Código Fiscal, en su artículo 2 establece que actuarán como agentes de retención de impuestos inmuebles, los bancos de licencia general, las entidades financieras, las cooperativas y las demás instituciones que otorguen financiamientos para la adquisición de viviendas o bienes raíces en general o por créditos garantizados con bienes inmuebles y sus mejoras, que hayan sido financiados a través de préstamos o créditos hipotecarios o que sean garantizados por Fideicomisos de garantía y emisión de valores.
Los artículos 8 y 9 del Decreto Ejecutivo de 29 de noviembre de 2018, regulan los mecanismos de retención de impuesto de inmueble para los bancos de licencia general y las entidades financieras, cooperativas y demás instituciones que actúen como agentes de retención respectivamente. Señalando que estos mecanismos son aplicables a todos los financiamientos que se hubiesen otorgado antes de la entrada en vigencia de la Ley 66 de 17 de octubre de 2017 y a todos aquellos que se otorguen a partir del 1 de enero de 2019.
En este sentido los precitados artículos rigen a partir del 1 de enero de 2019, tal como lo dispone el artículo 20 del Decreto Ejecutivo de 29 de noviembre de 2018; vigencia temporal que comparten con la Ley 66 de 17 de octubre de 2017, la cual en su artículo 21 señala que sus efectos, salvo ciertas excepciones, rigen a partir del 1 de enero de 2019, siendo congruente con la disposición legal que pretende regular.
El hecho de que los mecanismo de retención sean aplicados a los financiamientos concedidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 66 de 17 de octubre de 2017, tiene su fundamento, única y exclusivamente en la aplicación de una forma de pago de tributos, puesto que los artículos señalados como ilegales no establecen ni fijan una carga impositiva por sí mismos; sino que buscan instaurar un mecanismo de captación tributaria, contemplando los casos exentos del pago del impuesto de bien inmueble de acuerdo a la Ley 66 de 2017 y otras normas.
De igual manera, se debe tener presente que estos mecanismos no son aplicables para el cobro de los impuestos inmuebles correspondientes a períodos fiscales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 66 de 2017, sino por el contrario, a impuestos causados desde el 1 de enero de 2019.
Visto desde esta perspectiva, de acuerdo al Principio de Legalidad o de Reserva Tributaria, contemplado en los artículos 52 y 278 de la Constitución Política, el pago del Impuesto de Bienes Inmuebles, mediante mecanismo de retención rige a partir del 1 de enero de 2019, en las condiciones establecidas en la Ley 66 de 2017, y es aplicable a todos los contribuyentes, que según el texto legal, mantengan esta carga impositiva, previa determinación de la deuda tributaria, sin importar la fecha en que fuese adquirido el bien o la aprobación del financiamiento para ese fin. Así pues los efectos jurídicos de los artículos 8 y 9 del Decreto Ejecutivo N° 362 de 29 de noviembre de 2018, no son de carácter retroactivo, sino por el contrario rigen a la par de la Ley 66 de 2017, es decir a partir del 1 de enero de 2019". (Fs. 29-31).
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CRITERIO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN
Mediante la Vista Número 329 de 28 de marzo de 2019, el Procurador de la Administración es del criterio que "es ilegal,el Decreto Ejecutivo 362 de 29 de noviembre de 2018, emitido por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Economía y Finanzas, porque éste únicamente debió regular transacciones que se originaron a partir del 1 de enero de 2019, momento en el que entró en vigencia la Ley 66 de 17 de octubre de 2017, y no para aquellos financiamientos que se hubiesen otorgado antes de la entrada en vigencia de esa ley. Además, si se revisa el contenido de la mencionada excerpta legal podrá advertirse que la misma no señala que tenga efectos retroactivos". (Fs. 38-39).
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DECISIÓN DE LA SALA TERCERA
Cumplidos con los trámites de rigor, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, se encuentra en estado de decidir la controversia jurídica planteada, de acuerdo con el numeral 2, del artículo 206 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 1, del artículo 97 del Código Judicialyel artículo 42 A de la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946, que consagra la competencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia para conocer la acción de nulidad como la ensayada.
Con la presente demanda de nulidad, se somete a examen de esta Sala unas frases del Decreto Ejecutivo N° 362 de 29 de...
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