Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 28 de Febrero de 2020

Derogar el Acuerdo N° 16-16, del 7 de septiembre de 2016, en todas sus partes.

..." (fs. 26-27 del expediente judicial).

Inconforme con la decisión que precede, la demandante a través de apoderado legal, anunció Recurso de Reconsideración, el cual fue rechazado de plano mediante la Resolución 11-17-SGP de 19 de septiembre de 2017, expedida por el Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá (fs. 24-25 del dossier).

DISPOSICIONES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

Según sostiene la parte actora, la Resolución N° 9-17 SGP de 05 de julio de 2017, emitida por el Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá, transgrede los artículos 34, 36, 201 (numeral 31) y 62 de la Ley 38 de 2000; el artículo 19 de la Ley 24 de 2005; el artículo 3 del Código Civil; y el artículo 13 del Decreto de Gabinete N° 16 de 22 de enero de 1969.

Con relación al cargo de violación directa por omisión del artículo 34 de la Ley 38 de 2000, el demandante señala que "al emitirse los administrativos que se impugnan, se desconocieron los requisitos exigidos por los artículos 52 y 62 de la Ley 38 de 2000, en el sentido de que para dejar sin efecto un acto administrativo, revocarlo o anularlo, que reconozca derechos subjetivos a favor de terceros y que esté en firme, como lo es el Acuerdo N° 16-16 de 7 de septiembre de 2016 del Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá, solo puede hacerse si dicho acto fue emitido por autoridad o corporación administrativa incompetente, por razones de falsedad o que los afectados consientan en ello, los cuales no se cumplieron; además se utilizó un procedimiento que está prohibido por la Ley...".

De igual manera, se alega la infracción del artículo 36 de la Ley 38 de 2000, toda vez que, a juicio del accionante, el acto demandado "solamente se sustentó en la discrecionalidad del Consejo Administrativo, sin cumplir con los requerimientos legales, tales como la competencia para ello, el poner en práctica el procedimiento legal correspondiente, el consentimiento de los interesados, que en el caso particular que nos ocupa, son 10 personas que prestan el servicio de salud en las clínicas de la Universidad de Panamá, etc., a quienes ya el propio Consejo Administrativo les había otorgado el derecho subjetivo a las nuevas categorías y ajustes salariales según las nuevas escalas salariales para el sector salud...".

Otra norma cuya infracción se alega en concepto de violación directa por omisión es el artículo 201, numeral 31 de la Ley 38 de 2000, que define el concepto del debido proceso legal, toda vez que en el presente caso se trata "de una servidora dedicada desde su inicio a la Universidad de Panamá, del servicio de salud como O. en las clínicas universitarias y con derecho a la estabilidad, a las categorías y escalas salariales de los odontólogos al servicio del Estado, derecho subjetivo reconocido previamente por el propio Consejo Administrativo de la Universidad de panamá al momento de la expedición de los actos administrativos que se impugnan...".

Asimismo señala el actor, que la resolución demandada viola el artículo 62 de la Ley 38 de 2000, puesto que la señora V.Á. "ya tenía el derecho subjetivo o adquirido a gozar de las categorías establecidas para los odontólogos al servicio del Estado y a las escalas salariales, habiendo disfrutado ya de algunos ajustes salariales inherentes al mismo derecho, derecho que ya forma parte del patrimonio de mi Poderdante, por habérselo reconocido y concedido el propio Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá mediante los Acuerdos aprobados previamente y mencionados precedentemente, a eliminar tales derechos a anularlos con el acto administrativo impugnado, sin cumplir con los requisitos y procedimientos legalmente establecidos...".

Por otra parte, la actora arguye la infracción del artículo 19 de la Ley 24 de 2005, que establece las funciones del Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá, toda vez que a su consideración, el acto demandado no desarrolla ni contempla ninguna de las funciones precisadas en el artículo 19 de la Ley 24 de 2005, ni del artículo 31 y concordantes del Estatuto Universitario de la Universidad de Panamá.

Al exponer el concepto de infracción del artículo 3 del Código Civil, el accionante señala que "dicha norma no solamente protege los derechos adquiridos, sino también mandata a que las leyes no tengan efecto retroactivo afectando, eliminando o disminuyendo tales derechos subjetivos, por lo que con mayor razón los actos administrativos menos pueden afectarlos, como si se hizo en el presente caso con los actos administrativos impugnados...".

Finalmente, se aduce la infracción del artículo 13 del Decreto de Gabinete N°16 de 22 de enero de 1969, que establece que habrá cuatro categorías de odontólogos, a saber: primera, segunda, tercera y cuarta; dicha infracción se sustenta en que la resolución impugnada no observó el contenido de esta norma, así como tampoco se tomó en cuenta el contenido del Acuerdo celebrado entre el Ministerio de Salud, la Caja de Seguro Social y los profesionales de la medicina al servicio del Estado, incluyendo a los médicos, odontólogos y enfermeras y que establece el derecho subjetivo a una nueva categoría y escala salarial.

INFORME DE CONDUCTA

Visible a fojas 76 - 86 del expediente, reposa el informe explicativo de conducta rendido por la autoridad demandada, a través de la Nota No.025-2019 de 7 de enero de 2019, en la que se indica medularmente lo siguiente:

"...

En la Universidad de Panamá laboran funcionarios administrativos de distintas profesiones, algunas de las cuales están reguladas por leyes especiales, con su propi escalafón. Estas escalas salariales -en ciertos casos- cambian por razón del acuerdo en esa materia entre gremios de profesionales y gobierno central. En el caso específico de los profesionales de la salud, entre los cuales están los odontólogos, ha existido acuerdos salariales en distintos momentos entre el gremio de médicos y odontólogos con la Caja de Seguro Social y el Ministerio de Salud.

Cabe destacar, que en los acuerdos salariales en mención no ha participado la Universidad de Panamá. En tal sentido, la aplicación de estos acuerdos ha requerido, con base en el alcance de la autonomía constitucional que goza la Universidad de Panamá, tal como se ha explicado arriba, la aprobación del máximo órgano de gobierno universitario, en lo relacionado con los asuntos administrativos, presupuestarios, financieros y patrimoniales, que es el Consejo Administrativo, según el artículo 19, de la Ley N° 24, de 2005.

...

En aplicación del principio general del derecho "las cosas se deshacen como se hacen" y en ejercicio de su función de "Establecer las políticas, estrategias y programas para una eficiente y eficaz administración de los recursos humanos, físicos y financieros de la Universidad de panamá", según el artículo 19, numeral 1 de la Ley N° 24, de 2005, el Consejo Administrativo en su reunión N°13-17, celebrada el 5 de julio, de 2017, aprobó la Resolución N° 9-17 SGP censurada por la demandante. En el resuelve primero de dicha resolución se indica:

"PRIMERO: Ajustar gradualmente los salarios de los funcionarios de la salud de la clínica universitaria, específicamente los médicos y enfermeras de la misma, de manera que sus emolumentos (salario) se aproximen a los salarios externos de estos profesionales. Tal medida estará sujeta a las posibilidades financieras de la institución".

Como se observa, lo decidido en la resolución censurada en ningún momento cercena el derecho de las enfermeras a su ajuste salarial. En efecto, queda claro que el aumento o incremento salarial de las enfermeras se hará de manera progresiva, sucesiva o escalonada, de tal forma que esté cerca al salario que sus pares reciben fuera de la institución. Además, dicho aumento o incremento salarial estará condicionado al presupuesto universitario.

...".

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

De fojas 87 a 95 del expediente, se aprecia la Vista N° 259 de 12 de marzo de 2019, mediante la cual el Procurador de la Administración se opone a los cargos de ilegalidad expuestos en la demanda, razón por la que solicita a la S. se declare que NO ES ILEGAL la Resolución 9-17 SGP aprobada en reunión del Consejo Académico de la Universidad de Panamá 13-17 de 5 de julio de 2017.

CONSIDERACIONES Y DECISIÓN DE LA SALA

Cumplido el Trámite procesal de rigor, y encontrándose el negocio en estado de decidir, procede la S. a resolver el fondo de la controversia planteada, previas las siguientes consideraciones.

Primeramente, se advierte que el acto acusado de ilegal consiste en la Resolución N° 9-17 SGP...