Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 3 de Diciembre de 2021
| Ponente | Carlos Alberto Vásquez Reyes |
| Fecha de Resolución | 3 de Diciembre de 2021 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Carlos Alberto Vásquez Reyes
Fecha: 03 de diciembre de 2021
Materia: Acción contenciosa administrativa
Plena Jurisdicción
Expediente: 1275-18
VISTOS:
La firma Rosas & Rosas, actuando en nombre y representación del CONSORCIO MEC SHIPYARDS (CONFORMADO POR LA SOCIEDAD MARINE ENGINEERS CORPORATION (PANAMA) INC., Y MEC BALBOA SHIPYARDS INC.), para que se declare nula por ilegal, la Resolución ADM No. 085-2018 de 23 de mayo de 2018 emitida por la Autoridad Marítima de Panamá (AMP), así como la negativa tácita por Silencio Administrativo en que ha incurrido dicha Entidad al no dar respuesta al Recurso de Apelación interpuesto y para que se hagan otras declaraciones.
Mediante la Acción bajo estudio además de que se declare nulo por ilegal, el Silencio Administrativo, antes indicado, se pide se ordene a la Institución demandada, lo siguiente:
"Que, como consecuencia de las dos declaraciones anteriores, se declare que el CONSORCIO MEC SHIPYARDS no adeuda la AUTORIDAD MARITIMA DE PANAMA la suma B/.2,351,362.16, en concepto de la diferencia del canon variable de los años 2013, 2014, 2015, así como del monto correspondiente por la facturación bruta anual del año 2016, y tampoco está obligado a pagar el dos por ciento (2%) en concepto de morosidad sobre dicha suma." (Cfr. fojas 3-28 del expediente judicial)
·DISPOSICIONES LEGALES QUE SE ESTIMAN INFRINGIDAS
El apoderado legal de la parte actora señala que el Acto impugnado viola las sucesivas disposiciones legales, por los siguientes motivos:
La cláusula quinta (párrafo cuarto) del Contrato A-2012 de 14 de enero de 2013, que estipula que la concesionaria deberá realizar el pago del cinco (5%) sobre la facturación bruta anual que tenga la misma, la cual se hará dentro de los tres (3) meses siguientes al cierre del respectivo año fiscal, previa presentación del Informe de Auditoría realizado por una firma de auditores externos independientes, sin perjuicio de las auditorias que pueda realizar el Estado a través de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República.
Los artículos 22 y 156 del Texto Único de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, vigentes al momento que se dieron los hechos, que regula la contratación pública, los cuales establecen la interpretación de las reglas contractuales; y las causales de nulidad relativa.
Los artículos 5, 1132, 1133, 1134, y 1136 del Código Civil, los cuales, respectivamente señalan que los actos que prohíbe la Ley son nulos y de ningún valor, salvo en cuanto ella misma disponga otra cosa; que, si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas; que para juzgar la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores al contrato; que cualquiera que sea la generalidad de los términos de éste, no deberán entenderse comprendidos en él cosas distintas y casos diferentes de aquellos sobre que los interesados se propusieren contratar; y que las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas.
El artículo 18, numeral 11 del Decreto Ley 7 de 10 de febrero de 1998, por el cual se crea la Autoridad Marítima de Panamá, se unifican las distintas competencias marítimas de la Administración Pública y se dictan otras disposiciones, el cual señala que, entre las funciones y atribuciones de la Junta Directiva de dicha Entidad, contempla autorizar los actos y contratos por sumas mayores a Un Millón de balboas con 00/100 (B/. 1,000,000.00).
El artículo 52, (numeral 2) de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que regula el Procedimiento Administrativo General, que indica los vicios de nulidad absoluta en los que pueden incidir los actos administrativos, entre ellos, cuando se dictan por autoridades incompetentes.
Según la demandante, la Autoridad Marítima de Panamá violó lo dispuesto en el párrafo cuarto de la Cláusula Quinta del Contrato No. A-2012-12 de 14 de enero de 2013; el artículo 22 del Texto Único de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, vigente al momento que se dieron los hechos; los artículos 1132, 1133, 1134, y 1136 del Código Civil, porque tomó como base para calcular el cinco por ciento (5%) correspondiente al canon variable, no solamente la facturación originada por servicios prestados por el Astillero del Complejo Portuario Balboa, sino también las facturas generadas por otras actividades del CONSORCIO, que no están reguladas por el referido contrato de concesión, y por tanto no pueden ser gravadas.
Añade que estos dos (2) tipos de facturación se reflejan en los Estados Financieros Auditados del CONSORCIO y fueron debidamente aclarados ante la Junta Directiva de la AMP en el escrito de sustentación del Recurso de Apelación promovido en contra la Resolución impugnada.
Por otro lado, alega que la Entidad demandada infringe lo dispuesto en el artículo 18, numeral 11 del Decreto Ley 7 de 10 de febrero de 1998; el artículo 52, numeral 2 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000; el artículo 156 del Texto Único de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, vigente cuando se dieron los hechos; y el artículo 5 del Código Civil, porque el Administrador encargado de la citada Entidad, no tenía la facultad para emitir la Resolución impugnada, toda vez que es competencia de la Junta Directiva emitir cualquier Acto por un monto superior a Un Millón de balboas con 00/100 (B/.1, 000.000.00), lo cual instituye una causal de nulidad.
·INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA RENDIDO POR LA ENTIDAD DEMANDADA.
A través de la Nota ADM No. 2555-12-2018-OAL de 18 de diciembre de 2018, la Autoridad Marítima de Panamá, le remitió a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, el Informe Explicativo de Conducta, señalando medularmente que:
"
...
·Por lo anterior, la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá, a través de la Resolución J.D No. 030-2017 de 27 de julio de 2017, resolvió lo siguiente:
·Autorizar el reajuste económico para el restablecimiento del equilibrio económico financiero mediante el ajuste del canon mensual establecido en la Cláusula Quinta del Contrato No. A-2012-12 de 14 de enero de 2013, desde la fecha de la presentación de la solicitud de la concesionaria, por lo cual dicho canon quedará estipulado en Ciento Setenta y Cinco Mil Balboas con 00/100 (B/. 175,000.00) con la debida aplicación del incremento de 5% anual al canon ajustado desde la fecha en que inició el contrato, hasta tanto desaparezca la causa que alteró la ecuación económica financiera.
·Negar la solicitud de variación del canon variable del contrato y se mantengan lo inicialmente pactado en el Contrato No. A-2012-12 de 14 de enero de 2013.
...
·En consecuencia, la firma forense R. y R. interpuso recurso de reconsideración en contra de la Resolución J.D. No. 30-2017 de 27 de julio de 2017, a fin de que se modificaran los artículos primero y segundo de la misma, concernientes al canon fijo y del canon variable.
·La Oficina de Auditoría Interna a través del Memorando No. OIA-01-316-2017 del 21 de diciembre de 2017, dirigido a la Dirección de Finanzas con copia al Despacho Superior, detalló los hallazgos encontrados que fueron plasmados en el Informe Especial de Auditoria OIA-03-003-2017 de abril de 2017. Los estados financieros auditados y el reporte de ingresos brutos anuales de los años 2013, 2014 y 2015, presentados por la empresa para su facturación de canon variable, arrojó una diferencia a favor de la Autoridad Marítima de Panamá de Un Millón Setenta y Siete Mil Seiscientos Ochenta y Ocho Balboas con 99/100 (B/.1,077,688.99), esto sin considerar la morosidad del 2% anual por factura que debe ser calculada por la Dirección de Finanzas.
De igual forma, se determinó una diferencia entre el reporte de ingreso bruto anual y la (sic) facturas evaluadas en la auditoría de marzo de 2017, estableciéndose una diferencia de Dos Millones Quinientos Cuarenta y Cinco Mil Cuatrocientos Setenta y Dos Balboas con Cincuenta y Ocho Centésimos (B/. 2,545,462.58), sin contar con la factura No. 986, la cual no constaba en el reporte de ingresos brutos del año 2016 y que solicitada a la empresa por parte de la Dirección de Finanzas, a través de la Nota DF-SFYGC-021-01-2018 de 29 de enero de 2018.
·Que mediante nota fechada 26 de febrero de 2018, el CONSORCIO MEC SHIPYARDS, ´tomando en consideración el desequilibrio económico financiero ocurrido por causas no imputables a la Concesionaria´ solicitó a la Autoridad Marítima de Panamá se inicie un proceso de renegociación de los términos del contrato de concesión mencionado, incluyendo el contenido de la Cláusula Tercera, que guarda relación especialmente con la vigencia del mismo.
·A través de la Resolución J.D. No. 011-2018 de 28 de febrero de 2018, la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá, autorizó al Administrador de la Autoridad Marítima de Panamá para renegociar con el CONSORCIO MEC SHIPYARDS los términos del Contrato No. A-2012-12 de 14 de enero de 2013, incluyendo el contenido de la Cláusula Tercera que guarda relación con la vigencia del mismo. El resultado de esta renegociación, debía ser sometido a la consideración de la Junta Directiva para su aprobación.
...
·De igual manera, en esta resolución se indicó que para la suscripción de la Adenda No. 1 al Contrato No. A-2012-12 de 14 de enero de 2013, el CONSORCIO MEC SHIPYARDS deberá estar en paz y salvo con la Autoridad Marítima de Panamá y no tener pendiente ninguna reclamación, recurso o acción legal de carácter judicial o administrativo contra esta entidad.
·Posteriormente, mediante la Resolución J.D. No. 012-2018 de 8 de mayo de 2018 la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá decidió suscribir la Adenda No. 1 al Contrato No. A-2012-12 de 14 de enero de 2013 y autorizó al...
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