Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 21 de Diciembre de 2021
| Ponente | Cecilio A. Cedalise Riquelme |
| Fecha de Resolución | 21 de Diciembre de 2021 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha: 21 de diciembre de 2021
Materia: Acción contenciosa administrativa
Plena Jurisdicción
Expediente: 27327-2020
VISTOS:
A través del Decreto de Personal No. 1111 del 1 de noviembre de 2019, el Ministerio de Seguridad Pública por conducto del Servicio Nacional de Migración procedió a destituir a la señora A.S.F.G., en el cargo que ocupaba como INSPECTOR DE MIGRACIÓN IV, al tener la condición de funcionaria de libre nombramiento y remoción.
Por medio del Resuelto Nº 094 de 31 de enero de 2020, el Ministerio de Seguridad Pública, resolvió el recurso de impugnación presentado, y a través de dicho acto decide mantener o confirmar en todas sus partes el contenido del acto administrativo originario (Decreto de Personal No. 1111 del 1 de noviembre de 2019).
Frente a la decisión adoptada por la Autoridad Nominadora, la demandante acude a través de apoderado judicial el día 1 de junio de 2020, ante la Secretaría de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia a fin de interponer formal Demanda Contenciosa-Administrativa de Plena Jurisdicción, a partir de la cual se solicita la declaratoria de nulidad de Decreto de Personal No. 1111 del 1 de noviembre de 2019, emitido por el Ministro de Seguridad Pública y para que se hagan otras declaraciones.
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ANTECEDENTES Y HECHOS DE LA DEMANDA:
En el libelo de demanda, el apoderado judicial de la parte actora, el Licdo. L.C. ha indicado que por medio del Decreto de Personal No. 677 de 9 de junio de 2009, se nombró a A.F., en el Servicio Nacional de Migración en la posición de Inspector de Migración I, y a partir de allí, la misma fue ocupando diversos cargos dentro de la estructura funcional de la institución.
A través de la Resolución Nº 007-Administrativa de 31 de marzo de 2014, suscrita por el Director y Sub Director del Servicio Nacional de Migración y por la Presidenta del Consejo de Ética y Disciplina, en base al Decreto Ejecutivo Nº 40 de 16 de marzo de 2009 (vigente en ese momento), se le confiere a la demandante A.F., al igual que a otras personas, el certificado de servidor público de Carrera Migratoria, al cumplir con los requisitos de ingreso, en la posición de Analista de Trámites Migratorios I.
Por medio de la Resolución Nº 248-Administrativa de 19 de octubre de 2015, suscrita por el Director y Sub Director del Servicio Nacional de Migración y el Presidente del Consejo de Ética y Disciplina, se resolvió homologar el cargo de servidor público de Carrera Migratoria de A.F., de Oficina de Trámite de Migración I, a la categoría de Supervisor de Migración I.
Mediante la Resolución Nº 523-A de 18 de abril de 2016, dictada por el Sub Director General y la Jefa de la Unidad de Recursos Humanos del Servicio Nacional de Migración, se deja sin efecto la resolución Nº 248-A de 19 de octubre de 2015 y se le confiera a A.F., el cargo de servidora pública en la posición de Inspector de Migración III.
A través del Resuelto de Personal Nº 178 de 17 de septiembre de 2018, el Ministerio de Seguridad Pública procede a nombrar a A.F., en la posición de Inspector de Migración IV.
Que la nueva Directora General del Sistema Nacional de Migración, de forma oficiosa e inoída parte y sin sustentarse en causas legales que le permitan revocar oficiosamente un acto propio y cancelar la condición de funcionario de carrera migratoria, decide dictar la Resolución Nº 589 de 17 de octubre de 2019, a través de la cual se deja sin efecto la Resolución Nº 007-Administrativa de 31de mayo de 2014, la Resolución Nº 523-A de 18 de abril de 2016 y la Resolución Nº 248-A de 19 de octubre de 2015, y procede a cancelar a A.F. del cargo y reconocimiento de servidor público incorporado al Régimen de Carrera Migratoria.
Contra la Resolución Nº 589 de 17 de octubre de 2019, la accionante presenta un recurso de reconsideración, y a través de la Resolución Nº 741 de 7 de noviembre de 2019, la Dirección General del Servicio Nacional de Migración resuelve mantener en todas sus partes la resolución impugnada (Resolución Nº 589 de 17 de octubre de 2019), la cual le fue notificada a la demandante el día 13 de noviembre de 2019.
Por medio del Decreto de Personal Nº 1111 de 1 de noviembre de 2019, el Presidente de la República junto con la participación del Ministro de Seguridad Pública, deciden dejar sin efecto el nombramiento de A.F., en el cargo de INSPECTOR DE MIGRACIÓN IV que ocupaba en el Servicio Nacional de Migración, tras alegar que no estaba incorporada al régimen de carrera y no ostentaba ninguna condición legal que le asegurara la estabilidad en el cargo.
El mismo día en que se notifica a ANABEL FERNÁNDEZ del Decreto de Personal Nº 1111 de 1 de noviembre de 2019, y aun cuando se presentó recurso de reconsideración, la accionante es obligada a entregar sus implementos de trabajo y a abandonar inmediatamente su cargo en la institución, desconociéndosele los efectos jurídicos suspensivos del Recurso de Reconsideración.
Contra el Decreto de Personal Nº 1111 de 1 de noviembre de 2019, se presenta recurso de reconsideración, y a través del Resuelto Nº 094 de 31 de enero de 2020, emitido por el Ministerio de Seguridad Pública, se confirma el Decreto de Personal Nº 1111 de 1 de noviembre de 2019, que destituye a la demandante, y con lo cual se agota la vía gubernativa.
El Decreto de Personal Nº 1111de 1 de noviembre de 2019, confirmado a través del Resuelto Nº 094 de 31 de enero de 2020, conculca normas legales vigentes, por lo que resultan viciados de nulidad.
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NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN:
A criterio de la parte demandante, el acto administrativo demandado (Decreto de Personal Nº 1111 de 1 de noviembre de 2019), y su acto confirmatorio, han vulnerado las siguientes disposiciones.
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- El artículo 170 de la Ley 38/2000,que dispone taxativamente lo siguiente:
"Artículo 170. El recurso de reconsideración, una vez interpuesto o propuesto en tiempo oportuno y por persona legitimada para ello, se concederá en efecto suspensivo, salvo que exista una norma especial que disponga que se conceda en efecto distinto."
Indica el apoderado judicial de la parte actora, que la prenombrada norma fue violada de forma directa por omisión, ya que se desconoció su texto claro que indica, que ante la interposición de un Recurso de Reconsideración, se entiende que los efectos del acto impugnado se encuentran suspendidos, salvo que exista una norma especial que disponga un efecto distinto.
Al notificarse el acto impugnado a la demandante, la autoridad nominadora le imprimió los efectos como si se tratara de una medida en firme debidamente ejecutoriada, ordenando que la misma entregara sus implementos de trabajo y abandonara su puesto en la institución, aun cuando contra dicho Decreto de Personal Nº 1111, procedía recurso de reconsideración.
Si se interponer un recurso de reconsideración contra un acto de destitución, la entidad no podía ejecutar de inmediato la decisión adoptada en dicho lugar y desalojar de la institución a la accionante, ya que dicho recurso tenía la función de suspender los efectos de tal medida, debido a que la funcionaria debía de mantenerse en el cargo, hasta que existiera una decisión del Recurso de Reconsideración.
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- El apoderado judicial de la parte actora, es del criterio que el acto administrativo impugnado, ha violado el artículo 48 de la Ley 38/2000, que establece expresamente lo siguiente:
Artículo 48. Las entidades públicas no iniciarán ninguna actuación material que afecte derechos o intereses legítimos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirve de fundamento jurídico. Quien ordene un acto de ejecución material, estará en la obligación, a solicitud de parte, de poner en conocimiento del afectado el acto que autorice la correspondiente actuación administrativa.
La violación de lo establecido en el presente artículo generará, según las características y gravedad del caso, responsabilidad disciplinaria, penal y civil, para lo cual deben iniciarse las investigaciones o procesos respectivos.
La disposición transcrita ha violado de manera directa por omisión, el acto originario y su resolución confirmatoria, ya que las entidades no pueden iniciar una actuación material que afecte los derechos subjetivos, sin que previamente se haya adoptado la decisión que le sirve de fundamento jurídico a esa actuación material.
Contra la demandante, se inicia una actuación material que afecta sus derechos subjetivos como servidora pública en el Servicio Nacional de Migración. A la misma se le desacredita como funcionaria pública de carrera migratoria, para despojarla de estabilidad laboral, y luego ubicarla como empleada de libre nombramiento y remoción y proceder a dejar sin efecto su cargo en la entidad.
Así las cosas, la autoridad nominadora no esperó a que existiera una decisión en firme y ejecutoriada que le diera fundamento jurídico para despojar a la funcionaria de su condición de servidora de carrera migratoria. Tampoco se percató que a la funcionaria no se le cancelaron o anularon todos los actos formales que le reconocían su categoría de servidora pública de carrera migratoria.
En consecuencia, el Decreto de Personal No. 1111 de 1 de noviembre de 2019 concretó una actuación material para afectar derechos subjetivos de la demandante, como si fuera empleada de libre nombramiento y remoción sin incorporación a una carrera pública, sin contar, con el fundamento jurídico que le permitiera sustentar la efectiva existencia de dicha condición o situación laboral.
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- De igual manera, considera el apoderado judicial de la parte actora, que el acto administrativo impugnado viola el artículo 140 del Decreto Ejecutivo Nº 138 de 4 de mayo de 2015 (que reglamenta el Título X del Decreto Ley 3 de 22 de febrero de 2008, que crea el Servicio Nacional de Migración y la Carrera Migratoria y deroga el Decreto Ejecutivo...
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