Sentencia Pleno de Supreme Court (Panama), Pleno, 3 de Marzo de 2015

PonenteHarley J. Mitchell D.
Fecha de Resolución 3 de Marzo de 2015
EmisorPleno

VISTOS: Para resolver se encuentra ante el PLENO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, la acción de amparo de derechos fundamentales, que el licenciado C.E.C.G., en representación del señor T.A.D., promueve contra la RESOLUCIÓN No. 003 DE 8 DE FEBRERO DE 2013, dictada por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI). Por admitida la acción de amparo y luego de contar con el informe requerido, procede esta Corporación de Justicia a dictar la decisión de mérito. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO Ante esta sede judicial, el licenciado C.E.C.G., actuando como procurador judicial del señor T.A.D., promueve acción de amparo de garantías constitucionales contra la Resolución No. 003 de 8 de febrero de 2013, dictada por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI). Para el activador constitucional el acto impugnado en sede de amparo, vulnera la garantía del debido proceso, contenida en el artículo 32 del Estatuto Fundamental, en concepto de violación directa por omisión, ya que sostiene que a través de esta resolución se le niega a su representado el acceso a la justicia, así como el derecho de igualdad ante la ley. En ese sentido, expone que la infracción constitucional se suscita, cuando el servidor público demandado no se ajusta a los trámites y procedimientos que fija nuestro ordenamiento positivo, infracción que sostiene acontece en el momento de sustanciar la Advertencia de Inconstitucionalidad y Advertencia de Ilegalidad por el incoada ante dicha dependencia, antes de que se adoptara una decisión de fondo, contraviniendo el trámite dispuesto en el artículo 73 de la Ley 38 de 2000, que regula el procedimiento administrativo. El activador constitucional, de forma medular, sustenta la viabilidad de la acción ensayada, ya que indica que no se está atacando la legalidad del acto, sino la omisión de ciertos trámites o procedimientos, que afectan derechos fundamentales del accionante, y que explica de la siguiente forma: ".. se desprende el hecho de que en todo proceso debe cumplirse con los trámites legales previamente establecidos en vías de garantizarle a las partes en el proceso las condiciones mínimas necesarias para obtener justicia y que el mismo pueda defender sus intereses con todas las herramientas que le ofrece nuestra legislación, por lo que es importante señalar que una parte medular de esta protección a las garantías involucra también el derecho de propiedad y el respeto de éste por los funcionarios jurisdiccionales, aunado al cumplimiento de los trámites correspondientes por parte de la autoridad que esta obligado a llevar el proceso de acuerdo a las reglas previstas en la norma." Otro de los cargos o motivos de infracción atribuido al acto impugnado (resolución No.003) recae en el principio de libertad probatoria, esto es, el derecho a promover pruebas en su defensa que de paso al debido contradictorio; principios que subraya tiene prevalencia tanto en la vía judicial, como administrativa. En este punto explica, que fue a través de providencia No. 142 de 17 de diciembre de 2012, que la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI) les comunicó la intención de rescindir del contrato de arrendamiento suscrito entre el Estado y T.A.D.. Agrega que en término oportuno presentaron escrito de contestación y adujeron una serie de pruebas, no obstante alega, que sin exteriorizar mayores motivaciones, las mismas fueron rechazadas de plano, considerando en ese sentido que el debido proceso fue trastocado, ya que le limitó el derecho de defensa y del contradictorio. Esta infracción que se origina, en su concepto, cuando se emite una decisión sin que la misma este debidamente motivada, siendo en razón de lo anterior que solicita que esta acción de tutela de derechos fundamentales se conceda por haber vulnerado derechos esenciales de su representado. (cf.s1-24). II. RESPUESTA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA. Luego que el despacho sustanciador, diera por admitida la acción constitucional subjetiva in-examine, tenemos que mediante Nota. Anati-dag-664-25-6-2013 de 25 de junio de 2013, el licenciado F.O., en su calidad de Administrador General de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), rinde a esta Superioridad el siguiente informe: "Es necesario puntualizar que no ha existido ninguna violación flagrante al procedimiento y hemos cumplido con lo establecido en las normas de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, específicamente al Capítulo XVII "De la Resolución del Contrato", que son las siguientes: Artículo 104: "Resolución administrativa del Contrato. Como causales de resolución administrativa, además de las que se tengan por convenientes pactar en el contrato, deberán figurar las siguientes: Artículo 106: "Procedimiento de resolución. La resolución administrativa del contrato se ajustará a lo establecido en el artículo 105, con sujeción a las siguientes reglas: No obstante, cuando sea factible, la entidad contratante podrá otorgarle, al contratista, un plazo para que corrija los hechos que determinaron el inicio del procedimiento. Adicional, tenemos que señalar que la génesis del presente proceso administrativo de resolución de contrato, se origino como consecuencia de los señalamientos vertidos por la Firma Forense Castro & Castro, en donde le comunican a esta Institución de una serie de anomalías e irregularidades en cuanto a la ejecución del contrato de arrendamiento por parte del señor T.A.D. celebrado con la Nación. Entre la que podemos destacar la violación de normas municipales que conllevaron a la suspensión de la obra y a una imposición de una multa al señor T.D., dictada por la Dirección de Planificación Arquitectura e Inginería del Municipio de C. y la celebración de un Sub- arriendo entre el señor T.D. y la sociedad denominada La Casa Mediterránea cuyo representante legal es el señor N.A.D., varón, naturalizado, panameño, portador de la cédula de identidad personal No. 19-1128, situación que a todas luces es ilegal y violatoria de la relación contractual pactada entre ambas partes, en virtud de los estipulado en la cláusula Décimo Segunda del Contrato 212 de 14 de junio de 2006, lo cual reza lo siguiente. "DECIMO SEGUNDO: El arrendatario no podrá ceder los derechos del presente contrato sin previo consentimiento del órgano ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas." La comunicación de estas irregularidades, dieron cabida a que el Estado procediera a la realización de su propia investigación, lo que conllevo a la ejecución de la inspección ocular o trabajo de campo llevado a cabo por un equipo interdisciplinario técnico-jurídico de esta institución. Los resultados de esta inspección de campo se plasmaron en el Memorando No. DNT-DMEM. 397 de 8 de octubre de 2012, el cual para disponer de una mejor amplitud de la información recabada se acompañó con evidencia fotográfica que plasmo el estado de deterioro y abandono del local que debía supuestamente estar funcionando como restaurante en virtud del objeto y naturaleza de la relación contractual. Como consecuencia de lo anterior, en estricto apego a la disposición normativa aplicable a la materia de la Contratación Pública, en el caso in examine es el artículo 106 de la Ley No. 56 de 27 de diciembre de 1995, por ser la normativa sobre la cual se fundamenta el vínculo contractual, se emitió la Providencia No. 142 de 17 de diciembre de 2012, en donde se le comunica al arrendatario la intención de accionar con la resolución administrativa del contrato, no sin antes otorgarle el derecho al contradictorio a fin que desvirtuara las consideraciones por la cual el Estado procedería con la terminación contractual, por lo cual se le dio el término de cinco (5) días hábiles, tal cual lo señala la excerta legal antes aludida, en aras de demostrar que la intención del Estado carecía de mérito y que por lo tanto se le debía mantener el arrendamiento del globo de terreno objeto del contrato. A pesar de lo anterior, la defensa legal del arrendatario en vez de desmeritar con pruebas contundentes y certeras el por qué de la actuación del Estado era incorrecta, lo que hizo fue presentar una serie de acciones legales cuyo único y ulterior objetivo era la dilatación empantanamiento del proceso entre las que podemos destacar una solicitud de revocatoria de la Providencia No. 142 de 17 de diciembre de 2012, una advertencia de inconstitucionalidad en contra del artículo 106 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995 y una advertencia de ilegalidad en contra del primer párrafo literal a, del artículo 262 del Decreto Ejecutivo 366 de 2006 que reglamenta la Ley 22 de 2006 de Contratación Pública. Por último una advertencia de violación al debido proceso y denuncia de abuso de autoridad y extralimitación de funciones en la diligencia de inspección ocular. Todas estas acciones judiciales fueron rechazadas con las explicaciones de rigor para cada una de ellas, mediante la Resolución 003 de 8 de febrero de 2013 mediante la cual se detalla con claridad meridiana la actuación del Estado y el por qué la decisión finalmente adoptada que derivo con la declaratoria de rescisión administrativa del contrato de arrendamiento y el rechazo de plano de las solicitudes de revocatoria impetrada por al apoderado legal del arrendamiento." (lo resaltado es del Pleno) (cf.s 83-87). CONSIDERACIONES Y DECISIÓN DEL PLENO Luego de satisfecho el itinerario procesal, por el cual ha de transitar la presente acción de tutela de derechos fundamentales, procede esta Corporación de Justicia, a realizar un análisis pormenorizado de la situación planteada, y del informe rendido, a fin de emitir una decisión de mérito. No es ocioso de nuestra parte recordar, que la acción de amparo, es el instrumento jurídico que ha dispensado el constituyente, a fin de que cualquier persona pueda acudir en sede judicial y reclamar la nulidad de cualquier acto que, patrocinado por servidor público, contravenga los postulados esenciales, principios y valores en lo que se sostiene el conjunto de derechos fundamentales reconocidos en el sistema constitucional patrio. Aprecia este máximo Tribunal de Justicia, que el asunto a dilucidar estriba en determinar, si efectivamente el acto atacado en sede de amparo ( Resolución No. 003 de 8 de febrero de 2013) emitido por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, en adelante ANATI, ha vulnerado el debido proceso, contenido en el artículo 32 del Texto Constitucional, en concepto de violación directa por omisión, que para el activador de esta iniciativa constitucional subjetiva se produce de la siguiente forma. Para el pretensor constitucional, el servidor público demandado ha vulnerado el debido proceso, ya que en su concepto no le dio curso normal a una Advertencia de Inconstitucionalidad y una Advertencia de Ilegalidad, que promoviera a favor del señor T.A.D., ante dicha dependencia, antes de que se emitiera una decisión de fondo. Expone el actor que estamos frente a la desatención del contenido, del artículo 73 de la Ley 38 de 2000 que regula el procedimiento Administrativo, toda vez que sostiene que esta disposición legal prevé que ante la interposición de acciones de esta naturaleza las mismas deben ser elevadas o remitidas al Pleno de la Corte Suprema de Justicia para su conocimiento, dentro de los dos (2) días siguientes a su recepción; no obstante, contrario a las exigencias de este precepto legal, sostiene que el Administrador Encargado de la A.N.A.T.I, dicta la Resolución No. 003 del 8 de febrero de 2013, que es el resultado, en su criterio, del quebrantamiento del debido proceso legal. Por otro lado argumenta el accionante, que aún cuando adujeron una serie de pruebas en defensa de las pretensiones de su procurado, las cuales tenían por objeto aclarar los hechos que se debaten en este proceso administrativo; no obstante, indica que la mismas fueron desestimadas, sin exteriorizar mayores motivaciones o consideraciones, ya que sostiene que pese a que las pruebas aducidas no son prohibidas por la ley, no violan derechos humanos, no son contrarias al orden público, amén de que se ciñen al asunto discutido en el proceso, simplemente fueron rechazadas bajo el argumento de que son inconducentes o ineficaces pero sin exponer en qué se basan dichas aseveraciones. Ahora bien, conocidos los aspectos centrales en que gravita la controversia y, sin ahondar en los motivos que han llevado a la Autoridad Nacional de Administración de Tierras a rescindir del Contrato de Arrendamiento No. 212 de 14 de junio de 2006, suscrito entre el Estado y el señor T.A.D.A.A., es importante acotar que nuestro examen se circunscribirá a verificar si dentro de este proceso administrativo, se han incurrido en pretermisiones que hayan afectado derechos fundamentales o esenciales, como lo es, el cumplimiento de los trámites y protocolos que exige nuestro ordenamiento constitucional y legal, frente a la interposición de advertencias de Inconstitucionalidad y de ilegalidad en el curso de este proceso. Asimismo, no corresponde ponderar si efectivamente a través de este acto, el derecho que tiene toda persona de que toda decisión esté debidamente motivada y fundada, ha sido o no vulnerado. Para dilucidar lo anterior, atendemos en primer lugar, a las constancias aportadas por el propio activador constitucional, consistente en los escritos de Advertencia de Inconstitucionalidad, (cf.s 59-65) y Advertencia de Ilegalidad (cf.s 66-73), que presentó ante la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, para que fueran elevadas a la Corte Suprema de Justicia; documentos que conforme atesta el sello de recibido, fueron receptadas ante la ANATI, el día 18 de enero de 2013. En ese orden de ideas, advertimos que la resolución que se impugna vía amparo No. 003, está fechada 8 de febrero de 2013; resultando que dentro de su contenido, además de desatar la controversia central sobre la cual giraba este proceso administrativo de rescisión de Contrato, entra a resolver la suerte de la advertencia de inconstitucionalidad y de ilegalidad antes aludidas, pronunciándose en el siguiente contexto: "Sobre el punto quinto de su exposición de motivos, el cual tiene por finalidad advertir la supuesta inconstitucionalidad de las normas aplicadas, debemos indicar que el recurrente no indica a qué norma constitucional se refiere, no explica el concepto de la violación, ni tampoco hace alusión a la norma legal o reglamentaria que según este se encuentra en contraprosición a la Constitución careciendo así dicha advertencia de todos los elementos que podrían llegar a motivar un estudio por parte de la autoridad para este fin establecido. En este mismo orden de ideas resulta pertinente indicar que el día 18 de enero de 2013, el Licenciado C.E.C.G., presentócopia de memorial identificado como Advertencia de Inconstitucionalidad del Numeral 4 del artículo 106 de la Ley 56 de 27 de Diciembre de 1995, por Violación del Artículo 32 de la Constitución Política de Panamá, el cual se encuentra dirigido al Señor Presidente del Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Sobre el escrito arriba aludido debemos indicar que el mismo no cuenta con un sello de recibido de la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia, así como mucho menos señas de que el mismo hubiese sido admitido. Si bien el libelo del memorial hace alusión a una Advertencia de Inconstitucionalidad el mismo resulta poco claro y confuso, por cuanto el mismo, lejos de advertir y sustentar ante esta Autoridad los supuestos vicios de inconstitucionalidad de una norma a ser aplicada, el memorial es dirigido al Pleno de la Corte Suprema de Justicia, tal y como si se hubiere escogido la vía de la Demanda de Inconstitucionalidad, más que una Advertencia de Inconstitucionalidad. En virtud de lo anterior, y siendo que el Licenciado C.E.C.G. escogió la vía de la Demanda de Inconstitucionalidad en vez de la Advertencia de Inconstitucionalidad, esta entidad no se encuentra limitada para decidir sobre el caso bajo estudio, máxime que al día de hoy no se ha recibido comunicación formal por parte de la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia, que indique que haya sido admitida la demanda interpuesta por el Licenciado CARRILLO GOMILA, así como tampoco que se hubiese dictado la suspensión provisional de actuación alguna. Como elemento adicional a este mecanismo judicial impetrado por el apoderado legal del arrendatario, consta a foja 233 del expediente, la presentación e interposición de una advertencia de ilegalidad, la cual va dirigida en contra de lo dispuesto en el primer párrafo del literal a del artículo 262 del Decreto Ejecutivo No. 366 de fecha 2006 que constituye la norma reglamentaria de la ley No. 22 de fecha 2006, que a juicio del accionante judicial, esta autoridad pretende aplicar en caso que nos ocupa, a fin de rescindir el contrato de Arrendamiento No. 212 de fecha 14 de junio de 2006 ( denominación aducida por el apoderado legal del impugnante). Es innegable que el objetivo que se busca con la interposición de este mecanismo judicial, es el de alargar, dilatar el presente proceso. Por ende se procede al rechazo en cuanto a la admisibilidad del mismo, por una serie de razones las cuales pasamos a detallar con detenimiento. ...En primer lugar, esta entidad se hace eco de lo señalado por el autor E.C.A., ... que enumera una serie de presupuestos procesales para la configuración del recurso reconocido como advertencia de ilegalidad. Al respecto, el autor detalla los siguientes: " los presupuestos procesales, según nuestra apreciación del artículo 73, son los siguiente: Debe presentarse mediante escrito dirigido a la unidad administrativa que tramita un caso, en la vía gubernativa... Este recurso es extremadamente formalista. Esto es así, ya que la advertencia de ilegalidad presentada por el apoderado legal del arrendatario va dirigida al presidente de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia , cuando lo procedente era encaminarlo a la entidad administrativa conocedora del proceso. ... Este despacho observa que la advertencia de ilegalidad interpuesta, presenta una serie de imprecisiones, no sólo de carácter terminológico, sino también, de fondo. De carácter terminológico, ya que el escrito que en primera instancia aparece enunciado como advertencia de ilegalidad, dentro del mismo se hace mención de una advertencia de inconstitucionalidad, por lo que surge una contradicción, ya que en primer lugar se habla de advertencia de ilegalidad y posteriormente se hace alusión a una advertencia de inconstitucionalidad, que son dos figuras jurídicas que a pesar de tener cierta similitud, son completamente diferentes. ... Para finalizar, el recurrente tampoco aporta con la demanda, copia autenticada del acto, supuestamente ilegal. De acuerdo a consideraciones de carácter doctrinal, la advertencia de ilegalidad es un recurso extremadamente formalista. Así de acuerdo, al fallo citado por el autor E.C. en su obra " Los Recursos formales en el Proceso Administrativo", con relación a este aspecto, se señala lo siguiente. " El magistrado Sustanciador al examinar el libelo y las pruebas aportadas para determinar si la advertencia cumple con los requisitos formales mínimos para su admisión y posterior tramitación, se percata que la misma adolece de un vicio que imposibilita su curso legal. El actor no aportó copia autenticada del acto que considera parcialmente ilegal y tampoco solicitó a la Sala que lo hiciera en su nombre, por habérsele negado...". Luego de concretar los principales fundamentos en que se sustentó la decisión de no remitir estas dos advertencias -de legalidad e inconstitucionalidad- ante la sede judicial correspondiente y, para los fines de la decisión que adoptará esta Corporación de Justicia frente a lo planteado, es importante recurrir a lo preceptuado en nuestra Constitución Política y normas legales vigentes respecto a la materia sujeta a decisión. En primer orden esta Alta Corporación de Justicia, acude al contenido del artículo 206, segundo párrafo de nuestra Carta Fundamental, que establece lo siguiente: "Artículo 206. La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes: 1. La guarda de la integridad de la Constitución para lo cual la Corte en pleno conocerá y decidirá, con audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la Administración, sobre la inconstitucionalidad de las Leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos que por razones de fondo o de forma impugne ante ella cualquier persona. Cuando en un proceso el funcionario público encargado de impartir justicia advirtiere o se lo advirtiere alguna de las partes, que la disposición legal o reglamentaria aplicable al caso es inconstitucional, someterá la cuestión al conocimiento del Pleno de la Corte, salvo que la disposición haya sido objeto de pronunciamiento por parte de ésta, y continuará el curso del negocio hasta colocarlo en estado de decidir." ( Lo resaltado es del Pleno). A propósito de lo anterior, y respecto a la advertencia de inconstitucionalidad, el artículo 2558 del Código Judicial preceptúa lo siguiente: "Artículo 2558: Cuando alguna de las partes en un proceso, advierte que la disposición legal o reglamentaria es inconstitucional, hará la advertencia respectiva a la autoridad correspondiente, quien en el término de dos días, sin más trámites, elevará la consulta a la Corte Suprema de Justicia...". ( Lo resaltado es del Pleno). Ahora bien, por tratarse de un proceso de carácter administrativa, resulta apropiado consultar el contenido del artículo 73 de la Ley 38 de 2000, que respecto al procedimiento de interposición de advertencias de inconstitucionalidad e ilegalidad, ha trazado el siguiente procedimiento: Artículo 73: La autoridad que advierta o a la cual una de las partes le advierta que la norma legal o reglamentaria que debe aplicar para resolver el proceso tiene vicios de inconstitucionalidad, formulará, dentro de los dos días siguientes, las respectiva consulta ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, salvo que la disposición legal o reglamentaria haya sido objeto de pronunciamiento por dicho Tribunal. De igual manera, cuando la autoridad advierta o alguna de las partes le advierte que la norma o normas reglamentarias o el acto administrativo que deberá aplicar para resolver el proceso, tiene vicios de ilegalidad, dentro de los dos días siguientes , someterá la consulta respectiva ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, salvo que la disposición legal o acto haya sido objeto de pronunciamiento de esta Sala. En un y otro supuesto, la autoridad seguirá tramitando el proceso hasta colocarlo en estado de decisión, pero sólo proferirá ésta una vez el Pleno de la Corte Suprema de Justicia o la Sala Tercera, se hayan pronunciado sobre la consulta respectiva." Del contenido de estas normas se desprende con suma claridad, que respecto a la Advertencia de Inconstitucionalidad, nuestra Carta Fundamental y normas legales vigentes en desarrollo de su contenido, han establecido un control concentrado, ya que sólo reserva en la Corte Suprema de Justicia la competencia, para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la normas que son censuradas por esta vía. En ese orden de ideas, tenemos que el artículo 2558 del Código Judicial y 73 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, frente a la advertencia de inconstitucionalidad, establece la hoja de ruta que debe seguir toda autoridad ante quien, alguna de las partes en un proceso de su conocimiento que esté en curso, le advierta sobre la inconstitucionalidad de la normas legales o reglamentarias que sostienen serán aplicadas para resolver la controversia. La interpretación de esta normas, y conforme se ha sostenido en sendos fallos emanados por esta Superioridad, son claros en establecer que le corresponde a la autoridad, ante quien se interponga una advertencia de inconstitucionalidad, como aconteció en este caso, elevar en el términos de 2 días la acción ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, a quien le corresponde por mandato constitucional ponderar si la acción propuesta satisface los presupuestos que condicionan su admisibilidad y, por ende, un pronunciamiento de fondo. Ahora bien, no podemos soslayar que también vía jurisprudencia se ha sostenido que la propia autoridad, ante quien se advierta la inconstitucionalidad de una norma, puede realizar un control previo de admisibilidad, y omitir su remisión ante esta sede constitucional, pero sobre supuestos específicos, esto es: 1) cuando la Corte ya ha emitido un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma legal o reglamentaria advertida; 2) cuando resulta que la norma ya se aplicó en el proceso, 3) que la norma no resulta aplicable al caso. Esta Corporación de Justicia considera que le asiste razón al activador constitucional, ya que luego de realizar un atento examen de la resolución impugnada en sede amparo, nos percatamos que la autoridad demandada, efectivamente dispuso no remitir dicha acción (advertencia de inconstitucionalidad) al Pleno de la Corte Suprema de Justicia pero bajo argumentos que se alejan o apartan de los casos excepcionales de control previo, lo cual, efectivamente demuestra que se ha desatendido el debido proceso legal, por las siguientes consideraciones que pasamos a explicar a continuación. Sostenemos lo anterior, ya que se denota, del contexto de la resolución demandada en amparo, que el análisis del servidor público fue forjado o dirigido a verificar, los presupuestos formales de admisibilidad, que le es atribuido a este máximo Tribunal Colegiado escrutar; resultando que ninguno de ellos encaja o se enmarca en algunos de los tres supuestos excepcionales que le permiten, a dicha dependencia realizar un control previo de admisibilidad, lo cual, es palmario cuando indicó lo siguiente: "Sobre el punto quinto de su exposición de motivos, el cual tiene por finalidad advertir la supuesta inconstitucionalidad de las normas aplicadas, debemos indicar que el recurrente no indica a que norma constitucional se refiere, no explica el concepto de la violación, ni tampoco hace alusión a la norma legal o reglamentaria que según este se encuentra en contraprocisión a la Constitución careciendo así dicha advertencia de todos los elementos que podrían llegar a motivar un estudio por parte de la autoridad para este fin establecido." De otro lado, se observa como bien señalara el accionante en su libelo, que la autoridad demandada interpreta que la advertencia de inconstitucionalidad se había instaurado ante el Pleno de la Corte y no ante dicha instancia, como aconteció realmente en este caso, para que procediera a su remisión conforme preceptúa nuestro ordenamiento constitucional y legal vigente. Lo antes dicho, que se extrae del acto demandado cuando se sostiene lo siguiente: "En este mismo orden de ideas resulta pertinente indicar que el día 18 de enero de 2013, el Licenciado C.E.C.G., presentócopia de memorial identificado como Advertencia de Inconstitucionalidad del Numeral 4 del artículo 106 de la Ley 56 de 27 de Diciembre de 1995, por Violación del Artículo 32 de la Constitución Política de Panamá, el cual se encuentra dirigido al Señor Presidente del Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Sobre el escrito arriba aludido debemos indicar que el mismo no cuenta con un sello de recibido de la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia, así como mucho menos señas de que el mismo hubiese sido admitido." Ahora bien, debemos agregar que aún cuando se realizaron estas aseveraciones, subyace el hecho de que la autoridad aún así, entra a examinar el contenido de la advertencia de inconstitucionalidad por ellos receptada, a fin de verificar si cumplía con los presupuestos de admisibilidad, que como indicamos en párrafos anteriores, no se sustentó en ninguno de los casos excepcionales de control previo de admisibilidad antes descritos. Este máximo Tribunal de Justicia es del concepto, que queda acreditado que las acciones en-comento fueron presentadas ante la ANATI, aún cuando estén dirigidas a quien preside esta Corporación de Justicia y la Sala Tercera -Contencioso Administrativo, máxime cuando en el propio escrito (advertencia de inconstitucionalidad) el activador solicitó su remisión ante la instancia pertinente en los siguientes términos "... se remita al Pleno de la Corte Suprema de Justicia la Advertencia de Inconstitucionalidad" (cf.s 59). Lo anterior, era indicativo de que una de las partes en el proceso, le estaba advirtiendo a la autoridad que conoce del proceso, la inconstitucionalidad de la norma presuntamente aplicable al caso, para que de este modo procediera conforme a las exigencias de nuestro ordenamiento legal, esto es, remitir dicho libelo ante la Corte Suprema de Justicia o ejercer el control previo de admisibilidad sobre los únicos supuestos, que vía jurisprudencia el Pleno lo ha autorizado. Y para ello nos servimos citar algunos Fallos emitidos por esta Corporación de Justicia que han sustentado, de forma uniforme, esta posición: "Al examinar las disposiciones legales transcritas, a la luz de nutridos pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia en materia del control concreto, esta Superioridad no puede dejar de enfatizar la responsabilidad legal que le compete a todo servidor público, de remitir al Pleno de la Corte las advertencias de inconstitucionalidad que ante él sean formuladas, salvo en las siguientes circunstancias: cuando ya existe pronunciamiento de la Corte en relación a la norma advertida; cuando la norma advertida ha sido aplicada; o cuando la norma advertida no es aplicable al proceso dentro del cual se origina la advertencia. Así lo ha reiterado la Corte Suprema de Justicia en innumerables ocasiones, subrayando además que de acuerdo al artículo 203 de la Constitución Política, las partes sólo pueden presentar advertencias de inconstitucionalidad una vez por instancia. Lo anterior implica, que el llamado control previo de admisibilidad que tienen los funcionarios públicos en relación a la advertencia de inconstitucionalidad, y que ha sido reconocido por la Corte en sus pronunciamientos, se encuentra limitado a la verificación de que no estén presentes las condiciones antes enunciadas, únicas que permiten al referido funcionario público, no remitir a la Corte Suprema de Justicia la incidencia de inconstitucionalidad presentada por las partes dentro de un proceso. Es en ese contexto, como bien lo señalara el Pleno de esta Máxima Corporación Judicial en sentencia de 21 de febrero de 1992, que se interpreta la frase "sin más trámites" contenida en el artículo 2558 del Código Judicial" (Resolución Judicial de 8 de agosto de 2003). Por lo tanto, se evidencia entonces que el funcionario ante quien se promueva una advertencia de inconstitucionalidad tiene que ejercer un control previo de admisibilidad y que ese ejercicio, en nada lesiona nuestro ordenamiento constitucional, siempre que el motivo para la no remisión se encuentre previsto en uno de los tres supuestos señalados." (Fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia del 5 de marzo de 2009). "Siendo así, el Pleno manifiesta que en este aspecto debe tenerse presente que, en las advertencias de inconstitucionalidad se configura el llamado "control previo de admisibilidad" por parte del tribunal o autoridad que conoce del caso en el cual se promueve la advertencia. Este control previo de admisibilidad conlleva a que el funcionario advertido realice un análisis formal de la demanda cursada a fin de determinar si la disposición ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Pleno de la Corte, si la norma ya fue aplicada, o bien, si la norma advertida no es aplicable al caso. Una vez realizado este examen, si el tribunal o la autoridad respectiva previene alguno de los supuestos manifestados, deberá rechazar la demanda de inconstitucional sin más trámite, indicándole al proponente la no remisión al Pleno de la cuestión de inconstitucionalidad, situación que no llevo a cabo la autoridad registral, a pesar de conocer que la norma ya había sido aplicada." (Fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia del 10 de mayo de 2013).- Cabe destacar, que esta misma situación acontece con la Advertencia de Ilegalidad, ya que a juicio del Pleno no fue conducida o sustanciada conforme al procedimiento y trámite previsto en la ley, específicamente lo preceptuado en el segundo párrafo del artículo 73 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000 antes citado, y tampoco los supuestos de control previo de admisibilidad, en los cuales no será necesario remitir ante la Sala Tercera Contencioso Administrativa, sede judicial competente para conocer de estas incidencias, si es el caso que ellas concurren. N., que el principal motiva en que se sustentó la decisión de la autoridad demandada para no remitir esta advertencia de ilegalidad, fueron las siguientes: "Como elemento adicional a este mecanismo judicial impetrado por el apoderado legal del arrendatario, consta a foja 233 del expediente, la presentación e interposición de una advertencia de ilegalidad, la cual va dirigida en contra de lo dispuesto en el primer párrafo del literal a, del artículo 262 del Decreto Ejecutivo No. 366 de fecha 2006 que constituye la norma reglamentaria de la ley No. 22 de fecha 2006, que a juicio del accionante judicial, esta autoridad pretende aplicar en caso que nos ocupa, a fin de rescindir el contrato de Arrendamiento No. 212 de fecha 14 de junio de 2006 ( denominación aducida por el apoderado legal del impugnante). Es innegable que el objetivo que se busca con la interposición de este mecanismo judicial, es el de alargar, dilatar el presente proceso. Por ende se procede al rechazo en cuanto a la admisibilidad del mismo, por una serie de razones las cuales pasamos a detallar con detenimiento ...En primer lugar, esta entidad se hace eco de lo señalado por el autor E.C.A., ... que enumera una serie de presupuestos procesales para la configuración del recurso reconocido como advertencia de ilegalidad. Al respecto, el autor detalla los siguientes: " los presupuestos procesales, según nuestra apreciación del artículo 73, son los siguiente: Debe presentarse mediante escrito dirigido a la unidad administrativa que tramita un caso, en la vía gubernativa... Este recurso es extremadamente formalista. Esto es así, ya que la advertencia de ilegalidad presentada por el apoderado legal del arrendatario va dirigida al presidente de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia , cuando lo procedente era encaminarlo a la entidad administrativa conocedora del proceso. Este despacho observa que la advertencia de ilegalidad interpuesta, presenta una serie de imprecisiones, no sólo de carácter terminológico, sino también, de fondo. De carácter terminológico, ya que el escrito que en primera instancia aparece enunciado como advertencia de ilegalidad, dentro del mismo se hace mención de una advertencia de inconstitucionalidad, por lo que surge una contradicción, ya que en primer lugar se habla de advertencia de ilegalidad y posteriormente se hace alusión a una advertencia de inconstitucionalidad, que son dos figuras jurídicas que a pesar de tener cierta similitud, son completamente diferentes. ... Para finalizar, el recurrente tampoco aporta con la demanda, copia autenticada del acto, supuestamente ilegal. De acuerdo a consideraciones de carácter doctrinal, la advertencia de ilegalidad es un recurso extremadamente formalista. Así de acuerdo, al fallo citado por el autor E.C. en su obra " Los Recursos formales en el Proceso Administrativo", con relación a este aspecto, se señala lo siguiente. " El magistrado Sustanciador al examinar el libelo y las pruebas aportadas para determinar si la advertencia cumple con los requisitos formales mínimos para su admisión y posterior tramitación, se percata que la misma adolece de un vicio que imposibilita su curso legal. El actor no aportó copia autenticada del acto que considera parcialmente ilegal y tampoco solicitó a la Sala que lo hiciera en su nombre, por habérsele negado...". Se aprecia, en este orden de ideas, que la decisión de no dar curso a la presente advertencia de ilegalidad, no responde a los trámites o procedimientos legales, y por ende el debido proceso, contenido en el artículo 32 Constitucional, a juicio de esta Sala en Pleno resultó vulnerado. En ese sentido, resulta apropiado, traer a colación los pronunciamientos emitidos por esta Corporación de Justicia, respecto a este punto: "En cuanto al control previo de admisibilidad, es oportuno citar la Sentencia de 1 de agosto de 2012, del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, cuando indicó lo siguiente: Sobre el tema se observa, que la norma que reconoce la figura de la advertencia de ilegalidad, desarrolla presupuestos que permiten comprobar la existencia del control previo en esta materia (artículo 73 de la Ley 38 de 2000). Hecho que incluso es aceptado y reconocido por la doctrina nacional. En ese sentido, el Dr. E.M.M. no sólo ha señalado su similitud con la advertencia de inconstitucionalidad, sino que reconoce, aunque de forma limitada, lo que denomina como control previo de admisibilidad. Al respecto señala: El control previo de admisibilidad que existe en la advertencia de inconstitucionalidad creo que en la Advertencia de ilegalidad, quedará limitado a constatar si existe o no pronunciamiento sobre el punto cuestionado...." (MOLINO MOLA, E.. "Legislación Contenciosa Administrativa Actualizada y Comentada". Universal Books. P.. 245) Lo primero y más importante que pone de relieve lo anterior, es que en materia de advertencia de ilegalidad se reconoce la figura de control previo de admisibilidad. El hecho que éste sea limitado, no significa que se desconozca su existencia y aplicación." (Fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 28 de febrero de 2014). "En primer lugar debe la Corte señalar, que la controversia surgida por el amparo de garantías constitucionales se avoca a esgrimir si la autoridad acusada debió o no remitir a la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, la advertencia de ilegalidad que formulara en su oportunidad el licenciado V.A.B.. En ese sentido el artículo 73 de la ley 38 de 2000 establece lo siguiente: ... A juicio del Pleno, la norma comentada no ofrece dudas sobre el procedimiento que la autoridad administrativa debe aplicarle a la advertencia de ilegalidad. Ello es así, que la excerta procesal establece que la autoridad seguirá tramitando el proceso hasta dejarlo en estado de decisión, pero sólo proferirá ésta una vez la Sala Tercera, se haya pronunciado sobre la consulta respectiva. Por otro lado, la mencionada norma establece que en la vía gubernativa únicamente podrán los interesados formular, por instancia, una sola advertencia o consulta de inconstitucionalidad, por lo que los argumentos del Consejo Electoral Universitario quedan sin sustento jurídico. Esta Superioridad ha reiterado en profusa jurisprudencia que durante el desarrollo de toda esta actividad procesal ni las partes ni el juez están en libertad de encaminar el proceso en base a su particular arbitrio, sino que deben ajustarse a las normas, reglas y principios preestablecidos, orientadores o rectores del proceso. Ello es así que el ordenamiento jurídico, tanto constitucional como legal, se ha encargado de establecer los preceptos legales dentro de los cuales los sujetos procesales deben desplegar su actuación. En algunos casos, estas normas constituyen un deber u obligación para el juez, pero operan al mismo tiempo como una garantía para el derecho de defensa de las partes, tal como ocurre con las normas procesales que, entre otras, ordenan el traslado de la demanda, la práctica de pruebas, la celebración de la audiencia y la motivación de la sentencia..."(Cfr. Sentencia del Pleno de 29 de diciembre de 2000). Observa la Corte que la autoridad ha infringido el artículo 32 de la Constitución Nacional al no realizar los trámites conforme a los señalado por la Ley 38 de 31 de julio de 2000."(Fallo del Pleno de la Corte del 7 de agosto de 2002). Bajo ese escenario jurídico, esta Corporación de Justicia arriba a la conclusión de que se acreditó que efectivamente la autoridad demandada, ha transgredido el debido proceso, cuando dispuso no remitir, antes las instancias jurisdiccionales correspondientes, la advertencia de inconstitucionalidad e ilegalidad, que durante el trayecto de este proceso administrativo y, antes de que se emitiera una decisión definitiva, instara el procurador legal del señor T.A.D.. Por otro lado, advierte esta Superioridad que otras de las pretermisiones en que se señala incurre la ANATI, a través de la Resolución No. 003 de 8 de febrero de 2013), es que le impide al accionante el derecho de producir pruebas de descargos, cuando a través de este acto y, sin exponer mayores motivaciones, desestima todas las pruebas aducidas en el trámite de este proceso administrativa de rescisión de contrato. Ahora bien, para poder determinar si esta argumentaciones son válidas, acudiremos al informe de conducta rendido a esta máximo Tribunal de Justicia, donde se nos informa que este proceso se originó ante la denuncia de una serie de irregularidades, en que presuntamente incurrió el señor T.A.D., frente al contrato de arrendamiento suscrito con el Estado Panameño, lo cual, dio como resultado que la ANATI iniciara su propia investigación. Acto seguido, se señala que atendiendo a lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, se emitió la Providencia No. 142 de 17 de diciembre de 2012, donde se le informó al arrendatario (T.A.D.) la intención de rescindir del contrato, "no sin antes otorgarle el derecho al contradictorio a fin de que desvirtuara las consideraciones por la cual el Estado procediera con la terminación contractual, por lo cual se le dio el término de cinco (5) días hábiles, ..." En ese sentido, se advierte que dentro del contexto del acto impugnado, y frente a la serie de pruebas documentales, testimoniales, de informe y pericial contable, que adujo el accionante en este proceso administrativo, estos fueron los fundamentos utilizados para su rechazo: "Para finalizar en cuanto al accionar de la defensa legal del contratista, en el sentido de atiborrar con múltiples solicitudes tendientes a la práctica de pruebas testimoniales y documentales, es menester igualmente indicar que las acciones legales presentadas por el accionante judicial, constituyen una violación directa al artículo 467 del Código Judicial... ... Es clara y manifiesta la intención del apoderado legal de querer con su accionar, empantanar el proceso de rescisión del contrato, solicitando múltiples peticiones para la práctica de una serie de pruebas ya sean testimoniales o documentales, con el objetivo de querer dilatar en el tiempo, el proceso de posible resolución administrativa del contrato. El Estado, representado por esta entidad, es la encargada de realizar todas las diligencias y trámites pertinentes, tendientes al esclarecimiento de los hechos, por lo que dichas solicitudes deben ser rechazadas de plano, ya que las mismas aparte de ser inconducentes, no aterriza en el objetivo fundamental, que es determinar si el objeto del contrato se está cumpliendo o no." (cf,s46) Ahora bien, antes de continuar, es importante recordar que dentro de las garantías que abarca el debido proceso, está el que toda decisión esté debidamente respaldada en motivaciones y fundamentos legales que la soporten. A propósito de lo anterior, y en lo relativo al derecho de pruebas, esta Superioridad se ha pronunciado en los siguientes términos: "En el caso que nos ocupa, las constancias procesales dan cuenta que dicha prueba de informe fue anunciada y propuesta dentro de la oportunidad procesal correspondiente (Cfr. fs. 133 y vuelta y 134-135 de los antecedentes), como prueba para ser practicada en segunda instancia. Se requiere entonces determinar si el rechazo de la prueba de informe propuesta en segunda instancia por la parte que hoy recurre en A., fue fundada en una motivación suficiente como para sustentar la restricción al derecho fundamental de probar que hace parte de la garantía del debido proceso. En ese sentido, encuentra el Pleno que el Tribunal Superior se limitó a argumentar, que: "Tampoco procede la prueba de informe, toda vez que se trata de incorporar información que debió ser suministrada en primera instancia", sin mayores explicaciones o consideraciones al respecto, citando como fundamento de derecho los artículos 1273 y 1275 del Código Judicial. La Corte considera que la resolución que rechaza un medio probatorio no puede limitarse a citar el fundamento de derecho de las mismas, ya que el juez se encuentra en el deber de explicar, razonablemente, los motivos que dan lugar a su decisión. La falta de motivación razonable ocasiona que la parte a quien se le niega el uso del medio probatorio, quede en indefensión. Para el Pleno es evidente que si una parte dentro de un proceso solicita una prueba de informe es porque quiere incorporar información que no figura en el expediente, por lo cual el argumento del Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial resulta precario a efectos de sustentar la restricción que realiza al derecho del proponente de la prueba de allegarla al proceso, por los medios que ha establecido la Ley para esa finalidad. "Sentencia de 1 de junio de 2010, señaló lo siguiente: Es pues, luego de realizar un atento y prolijo examen de este motivo de infracción, esta Superioridad conceptúa que el debido proceso también resultó quebrantado, en lo que toca a la garantía de que toda decisión este debidamente motivada y fundada. Sostenemos lo anterior, ya que aún cuando se intenta sustentar la no viabilidad de las pruebas porque el accionante "no aterriza en el objetivo fundamental, que es determinar si el objeto del contrato se está cumpliendo o no."; no obstante, a juicio del Pleno estas alegaciones no expresan, con mayor rigor analítico y jurídico, el por qué este cúmulo de pruebas deban ser rechazadas de plano. Dicho en otras palabras, no se exterioriza, frente a cada una de ellas, el por qué resultan inconducentes, ineficaces o que no se ciñan al asunto debatido, por el contrario se enfatiza en que la misma simplemente viene a "dilatar" o "empantanar" el proceso. Debemos recordar que la motivación tiene como función primordial afianzar la validez del acto, de allí que no se trata simplemente de enunciar un precepto legal y señalar cual fue la decisión, sino que ello implica explicar la razón en que se sustentó la medida, de modo que le permita a las partes conocer en qué se apoyó la decisión, máxime cuando en este caso ello implica, que las pruebas que válidamente se intentan introducir al proceso, en ejercicio del derecho de defensa y del contradictorio son desestimadas. N. que en el informe rendido, se expuso que se ha cumplido con el procedimiento establecido en el artículo 105 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, esto es, entre otras cosas, conceder al activador constitucional un término de cinco (5) días hábiles para que conteste "y, a la vez, presente las pruebas que considere pertinentes.", no obstante, esta garantía se ve limitada ante el rechazo de todas las pruebas sin exponer, con claridad, porque ninguna de ellas resulta útil frente al asunto debatido. (cfs. 85 del informe) En este estado las cosas, y como quiera que esta Corporación de Justicia, considera que las pretermisiones alegadas por el activador de esta iniciativa constitucional subjetiva, se encuentran acreditadas y, han vulnerado de forma ostensible el debido proceso contenido en el artículo 32 de nuestra Carta Fundamental, se CONCEDE la acción de amparo de garantías constitucionales propuesta y en ese sentido nos pronunciamos. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo anteriormente expuesto, el PLENO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONCEDE la acción de amparo de garantías constitucionales, propuesta por el licenciado C.E.C.G., en representación de T.A.D. contra la Resolución No. 003 de 8 de febrero de 2013, emitida por la Autoridad Nacional de la Administración de Tierras (ANATI). N., HARLEY J. MITCHELL D. ABEL AUGUSTO ZAMORANO -- OYDÉN ORTEGA DURÁN -- JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- VICTOR L. BENAVIDES P. -- HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA -- HARRY ALBERTO DÍAZ GONZÁLEZ -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- JERÓNIMO MEJÍA E. YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)

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