Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 8 de Febrero de 2022
| Ponente | Maribel Cornejo Batista |
| Fecha de Resolución | 8 de Febrero de 2022 |
| Emisor | Pleno |
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Pleno
Ponente: Maribel Cornejo Batista
Fecha: 08 de febrero de 2022
Materia: Amparo de Garantías Constitucionales
Primera instancia
Expediente: 121424-2021(ADMISIBILIDAD)
VISTOS:
Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales interpuesta por el licenciado S.G.M., en su propio nombre y representación, contra el Decreto Ejecutivo N°852 de 29 de septiembre de 2021 publicado en la Gaceta Oficial N°29,386-B de la misma fecha.
ACTO IMPUGNADO
El acto impugnado consiste en el Decreto Ejecutivo N°852 de 29 de septiembre de 2021 por el cual el Ministerio de Salud establece los aforos permitidos para actividades concurridas con motivo de la pandemia COVID-19.
Dicho decreto ejecutivo, amparado en la facultad reglamentaria establecida en el artículo 138 del Código Sanitario, señala, a lo largo de quince artículos, las actividades que constituyen su ámbito de aplicación; los requisitos que deben cumplir los responsables de los sitios que deseen ocupar el 100% de aforo; los que deben satisfacer los asistentes; la autoridad encargada de aprobar los eventos y el procedimiento para ello, entre otros.
ARGUMENTOS DEL AMPARISTA
Plantea el demandante que el Decreto Ejecutivo N°852 de 29 de septiembre de 2021, vulnera los artículos 17, 19, 27, 38, 43 y 49 de la Constitución Política, entre otras circunstancias, por las siguientes:
· Establece una discriminación contra los ciudadanos que no se han puesto la vacuna Covid-19 y contra los que no acreditan de forma idónea haberla recibido;
· V. los derechos a la confidencialidad de los datos de salud y la autonomía del paciente de conformidad con los artículos 13, 14 y 16 de la Ley 68 de 20 de noviembre de 2003[1];
· V. los numerales 1, 2, 5, 7 y 8[2] del artículo 2, al igual que los artículos 11 y 14 de la Ley 81 de 26 de marzo de 2019 sobre protección de datos personales;
· V. los artículos 6 y 7 de la ley 16 de 10 de abril de 2002 al crear "un Aparteid entre vacunados y no vacunados";
· Plantea la exigencia de un Código QR hasta para actividades al aire libre;
· Limita injustificadamente el acceso de los no vacunados a reuniones;
· Impide a las personas no vacunadas obtener bienes y servicios en centros comerciales.
CONSIDERACIONES Y DECISIÓN DEL PLENO
En esta etapa procesal, corresponde al Pleno pronunciarse en cuanto a la admisibilidad de la acción constitucional subjetiva que nos ocupa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54 de la Constitución Política, los artículos 2615, 2616 y 2619 del Código Judicial y la Jurisprudencia de esta Corporación de Justicia.
Así las cosas, se percibe que la demanda de amparo satisface los requisitos comunes a toda demanda establecidos en el artículo 665 del Código Judicial, al igual que aquellos que lista el artículo 2619, tales como: 1) Mención expresa de la orden impugnada; 2) Nombre del funcionario que la impartió; 3) Los hechos en que funda su pretensión; 4) Las garantías fundamentales que considera infringidas y el concepto en que lo han sido.
Respecto a la prueba de la orden impugnada referida en el último párrafo del artículo 2619 del Código Judicial, el amparista adjuntó al memorial, una copia simple de la Gaceta Oficial N°29386-B de 29 de septiembre de 2021, en la que fue promulgado el decreto ejecutivo impugnado.
Sin perjuicio de lo anterior, advierte el Pleno que la acción intentada adolece de un elemento esencial que hace parte de los presupuestos indispensables para considerar viable su admisión: la orden o acto que se impugna no es de carácter individual, es decir, no está referida específicamente al accionante.
El Decreto Ejecutivo N°852 de 29 de septiembre de 2021, dictado por el Ministerio de Salud, es una norma de carácter general, cuyo posible conflicto con la Constitución cabría resolverse mediante otros remedios jurisdiccionales distintos a la acción de amparo, entre cuyas peculiaridades esenciales se cuenta que "la orden o acto que se impugna debe tener carácter individual, esto es, que se expida contra determinada persona[3]." De este modo lo plantea el autor R.G.M.[4]:
"Situación similar [al habeas corpus] ocurre con los actos que pueden ser sometidos o recurridos a través del amparo de los derechos constitucionales, ya que este procede contra actos particulares, expedidos y que revistan la categoría de según lo previsto en el artículo 50 [hoy 54]. Por medio del amparo no cabe, por tanto, impugnar actos generales."
En igual sentido se pronuncia el autor P.A.B.J., en su obra Estudios Jurídicos[5], cuando cita a C.Q. y E.M.M., para quienes:
"Esta institución [el amparo] no ha sido establecida en Panamá para impugnar normas ni actos de carácter general, ni para proteger a la colectividad de normas o actos violatorios de la Constitución o de la Ley, sino para amparar a personas individuales y bien determinadas (ya sean naturales o jurídicas) contra ordenes arbitrarias de hacer o no hacer específicas e individualizadas emitidas o ejecutadas por autoridades públicas que violen SUS DERECHOS CONSTITUCIONALES".
...
El amparo en Panamá no ha sido concebido para defender la integridad de normas jurídicas generales y abstractas, sino para proteger derechos subjetivos de cualquier persona determinada, frente a una orden concreta e individualizada de un funcionario, que viole un derecho constitucional por la orden expedida EN SU CONTRA." (El resaltado es del original).
En ese orden de ideas, el artículo 54 de la Constitución Política es claro al establecer que "toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o no hacer, que viole derechos y garantías que esta Constitución consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada", es decir que se requiere de una orden o acto dirigido hacia una persona específica, que se considere violatoria de derechos o garantías fundamentales.
El Pleno de esta Máxima Corporación de Justicia, ya se ha pronunciado en temas similares al que nos ocupa, en el sentido que la acción impugnativa de Amparo de Garantías Constitucionales no es la vía procesal adecuada para enervar la legitimidad de un acto legislativo de carácter general emitido por la autoridad, como es el caso de los decretos de gabinete o los decretos ejecutivos[6]. Veamos los siguientes criterios jurisprudenciales en su apartado pertinente:
Fallo de 6 de septiembre de 2010 bajo la entrada N°681-10:
"...del examen del libelo se desprende que el amparista persigue principalmente la derogatoria del Decreto Ejecutivo N° 537 de 2 de junio de 2010... en razón que al decir del activador judicial el mismo fue expedido "sin apego a las formalidades legales previamente definidas en la Constitución y en la Ley", lo que resulta improcedente en materia de Amparo de Derechos Fundamentales, según ha manifestado la Corte en reiterada jurisprudencia, toda vez que, para que la misma proceda, debió estar dirigida contra un acto de carácter específico que vulnere derechos del amparista de forma directa, personal e individual, es decir, contra determinada persona y no un acto de carácter general, como lo es el Decreto Ejecutivo N° 537 de 2010, antes citado".
Fallo de 14 de agosto de 2017 bajo la entrada N°596-17:
"Expuestas las razones en que fundamentan la acción las amparistas, esta Superioridad advierte que el acto administrativo impugnado, no se dirige a las actoras ni define, en forma particular, la situación de las estructuras que las mismas alegan poseer. Sino que las amparistas persiguen se suspenda y revoque la Resolución ...cuyo contenido es de carácter general e impersonal y que establece los parámetros y procedimientos de cómo se ejecutará una disposición de rango legal, que establece prohibiciones para garantizar la seguridad vial y pluvial.
...
En este sentido, es necesario puntualizar, tal y como lo señala el jurista colombiano L.R., que los actos administrativos de contenido general son aquellos que regulan situaciones jurídicas objetivas, impersonales o estatutarias en condiciones de igualdad para todos los individuos que sean o lleguen a ser titulares de tal situación jurídica, a diferencia de los de actos de contenido particular o individualizados, que crean situaciones subjetivas o concretas, cuyo contendido es fijado para cada persona en particular o grupo de personas determinadas y varían o pueden variar de un titular a otro." (RODRÍGUEZ, L., El Derecho Administrativo General colombiano, Séptima Edición, Editorial Temis, S. A., 1994, p. 192)
Atendiendo lo expuesto, resulta improcedente en materia de demanda de derechos fundamentales, según reiterada jurisprudencia de esta Corporación de Justicia, toda vez que la acción se encuentra dirigida contra un acto de carácter general y reglamentario, y la misma debió estar dirigida contra el acto de carácter específico que decide sobre la situación de las amparistas y que estiman vulnera sus derechos de forma, directa, personal e individual".
Fallo del 11 de febrero de 2021 bajo la entrada N°94178-20:
"En primer término, de la lectura del acto administrativo amparado se desprende con total claridad que en él se contemplan medidas de carácter general, esto es, que no se dirigen contra una persona determinada, sino contra un número plural de personas, lo que impide su análisis a través de la presente acción constitución, tal como resulta del propio tenor del artículo 54 de la Constitución Política de la República, cuando consagra la posibilidad que tiene de hacerla valer "Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor, una orden de hacer o no hacer, que viole los derechos y garantías que esta Constitución consagra"".
Según B.P., las acciones de inconstitucionalidad y de amparo de garantías constitucionales corresponden a una misma familia de instituciones: las llamadas instituciones de garantías. Tienen en común su naturaleza procesal, que son medio y no fines en sí mismas y que existen para propiciar a...
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