Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 20 de Agosto de 2001
| Ponente | ARTURO HOYOS |
| Fecha de Resolución | 20 de Agosto de 2001 |
| Emisor | Primera de lo Civil |
VISTOS:
El Lcdo.
L.A.P., actuando en representación del Contralor General de la
República, ha presentado demanda contencioso administrativa de plena nulidad,
con el objeto de que se declare nula por ilegal, la Resolución J.D. Nº008-99 de
19 de julio de 1999, expedida por la Junta Directiva de la Autoridad Marítima
de Panamá.
I. El acto
administrativo impugnado.
Mediante
el acto impugnado, la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá,
subrogada en los derechos y obligaciones de la ex-Autoridad Portuaria Nacional,
resolvió fijar indemnización para la empresa K.M.R.G., S.A., la suma de dos
millones trescientos seis mil seiscientos setenta y seis balboas con 09/100
(B/.2,306,676.09). (Artículo Primero de la Resolución J.D. Nº008-99)
El derecho
de recibir indemnización nace de la terminación anticipada por razones de
interés público (Ley 5 de 1997), de los Contratos de Concesión Nº2-027-86 de 18
de julio de 1986, y el Nº1-055-93 de 23 de noviembre de 1993, suscritos entre
la Autoridad Portuaria Nacional y la empresa K.M.R.G. S. A..
El acto
demandado, además de fijar el monto de la indemnización que le correspondería a
K.M.R.G.S.A., autoriza el pago de la suma calculada en concepto de
indemnización (Artículo Segundo); autoriza al Administrador de la Autoridad
Marítima de Panamá a solicitar en las instancias superiores del Consejo
Económico Nacional y/o Consejo de Gabinete, el pago de la indemnización
(Artículo Tercero), y autoriza al Administrador de la Autoridad Marítima de
Panamá para ejecutar los trámites correspondientes para efectuar el pago de la
indemnización en referencia. (Artículo Cuarto)
La parte
actora señala en la demanda, que la indemnización fijada para K.M.R.G. S. A.,
es ilegal, toda vez que viola la resolución que fijó la metodología para
calcular las indemnizaciones de las empresas afectadas por la Ley 5 de 1997,
contenida en la Resolución NºJ.D. Nº004 de 9 de julio de 1994; desconoce el
contenido del Contrato Nº 2-027-86 y del Contrato de Arrendamiento Nº 1-055-93
de 23 de noviembre de 1993; e infringe la Ley de Contratación Pública y el
artículo 976 del Código Civil.
II.
La
secuencia de los hechos que precedieron la impugnación a que se contrae este
proceso, requiere una exposición detallada, para el mejor entendimiento de la
controversia.
-
La
Rescisión de los Contratos de Concesión suscritos entre K.M.R.G. S. A., y el
Estado.
Como ya se
expuso, K.M.R.G.S.A., suscribió con la Autoridad Portuaria Nacional, el
Contrato Nº2-027-86 para la construcción de un edificio de dos (2) plantas para
albergar un centro de distribución y abastecimiento a usuarios del Puerto de
Balboa, para la venta de mercancía seca o tienda libre de impuestos (Duty Free)
y un depósito refrigerado para almacenar legumbres así como una bodega para
almacenar hortalizas. Mediante el Contrato Nº 1-055-93 la Autoridad Portuaria
Nacional otorga en arrendamiento a la empresa K.M.R.G. S. A., un área de 63.07
metros cuadrados de la caseta que se encuentra en el Muelle 6 del Puerto de
Balboa, destinada como salón de exhibición, para el complemento de las
actividades que se realizan en el Duty Free, sin perjuicio de que la empresa
pudiese dedicarse a otras actividades complementarias, previa autorización de
la Autoridad Portuaria (Ver Cláusula Segunda Parágrafo I del Contrato Nº
1-055-93).
Como parte
del proceso de modernización y privatización de los puertos, se expide la Ley
Nº5 de 16 de enero de 1997 (Publicada en la Gaceta Oficial Nº23,208 de 21 de
enero de 1997), que aprobaba un Contrato entre el Estado y la Sociedad Panamá
Ports Company S. A., para el desarrollo, construcción, operación,
administración y dirección de las terminales portuarias de contenedores, ro-ro
de pasajeros, carga a granel y carga general en los Puertos de Balboa y
C..
Debido a
esta nueva contratación, el Estado se veía precisado a dar por terminado los
convenios de arrendamiento y concesión que había suscrito con anterioridad,
sobre las áreas localizadas en los Muelles de Balboa y C., incluyendo
los contratos de K.M.R.G. S. A., pues, interfería con los planes de desarrollo
contemplados por el Estado en dichos Puertos. Por ende, el artículo 5 de la Ley
5 de 1997 declaraba terminados por utilidad pública o interés social, los
contratos previamente suscritos.
La Cláusula
Undécima y Duodécima de los Contratos Nº 2-027-86 y Nº 1-055-93
respectivamente, establecían que en caso de darse la resolución administrativa
del contrato por razones de utilidad pública e interés social, la concesionaria
tendría derecho a ser indemnizada. Por tanto, se hacía necesario dictar las
pautas para la fijación y cálculo de la cuantía de la indemnización de todas
las empresas afectadas por la terminación anticipada de sus contratos. Con este
fin se expide la Resolución Nº J.D.Nº 004-99 de 9 de julio de 1999.
-
La
Resolución Nº J.D. Nº004-99 de 9 de julio de 1994.
Esta
Resolución aprobó la Metodología para el pago de la indemnización a los
Concesionarios o Arrendatarios de la Antigua Autoridad Portuaria, por razón de
la terminación anticipada de contratos de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 5 de la Ley Nº5 de 1997 (G.O. Nº23,843 de 19 de julio de 1999).
Se
establecieron los siguientes procedimientos y parámetros, para la fijación de
indemnizaciones:
-
La
Junta Directiva de la Autoridad Marítima nombraría una Sub-Comisión de
Indemnización, integrada por los Directivos que designara la Junta Directiva;
-
Cuando
las empresas solicitaren el pago de la indemnización, deberían formalizar su
petición a través de abogado y acompañar los documentos que fundamentaran su
reclamo;
-
La
Autoridad Marítima solicitaría la práctica de avalúos, peritajes, auditorías
fiscales; cálculo de indemnizaciones laborales, y cualesquiera diligencias
útiles a estos efectos;
-
La
Subcomisión de Indemnización realizaría la evaluación correspondiente, para
determinar el monto de indemnización. Este monto sería establecido tomando en
consideración los siguientes aspectos:
1- Las
Utilidades no percibidas; 2- los aspectos laborales; y 3- las mejoras realizadas
por el concesionario o arrendatario en el área respectiva. (ARTICULO TERCERO
INCISO CUARTO
-
Una vez
aprobado el monto, se solicitaría la autorización de pago a las instancias
superiores.
-
-
La
indemnización fijada para K.M.R.G. S. A..
Nombrada la
Subcomisión de Indemnización, ésta evaluó la solicitud presentada en tiempo
oportuno y en debida forma por la arrendataria K.M.R.G. S. A., arribando a la
conclusión de que la empresa había probado tener derecho a la indemnización,
desglosada en los rubros de: utilidades no percibidas, y en concepto de mejoras
realizadas.
El Resumen
Ejecutivo que fue presentado por la Autoridad Marítima al Consejo Económico
Nacional, el 19 de julio de 1999 (fs. 164 a 168), contemplaba las sumas
calculadas para la indemnización de K.M.R.G. S. A., y todas las empresas
afectadas, destacando que en el renglón de utilidades no percibidas, la
utilidad anual era calculada con base al promedio obtenido del mejor y peor año
de ganancias de las empresas, sin considerar los años de pérdida. A partir de
esa determinación, se realizó una proyección al futuro de las utilidades no
percibidas, arrojando el monto impugnado ante la Sala Tercera.
III.
Cargos de ilegalidad.
La
pretensión de nulidad del demanda, descansa en lo medular, en tres aspectos
fundamentales:
-
Que al
momento de realizarse el cálculo de las supuestas utilidades no percibidas por
K.M.R.G.S.A., se desconoció el tenor literal de la Resolución J.D. Nº004-99
que estableció como parámetro para el cálculo de ese rubro: que las utilidades
no percibidas se calcularían de acuerdo a los principios de evaluación
generalmente aceptados, tomando en cuenta las declaraciones juradas de renta,
lo que debió incluir tanto las declaraciones que evidenciaban ganancias, como
aquellas que reflejaban pérdidas.
-
Que en
el rubro de las mejoras efectuadas, la empresa no tenía derecho a que se le
reconociera suma alguna de indemnización, toda vez que de conformidad al
contrato original de Concesión Nº 2-027-86, que había suscrito con la Autoridad
Portuaria, claramente establecía en su Cláusula Quinta, que las mejoras
permanentes construidas por K.M.R.G.S.A., pasarían a ser propiedad del Estado
al concluir el término de duración del contrato;
-
Que las
personas que firman la Resolución J.D. Nº 008-99 que aprobó la indemnización,
no tenían legitimación ni capacidad legal para proferir dicho acto.
Los cargos
de ilegalidad, agrupados por el Tribunal según la conexidad que existe entre
los mismos, se sustentan de la siguiente forma:
-
En cuanto
a la violación de los parámetros de la Resolución Nº J.D. 004-99:
Como hemos
mencionado previamente, el Artículo Tercero, inciso cuarto de la Resolución Nº
004-99, que estableció la metodología para cuantificar las indemnizaciones,
señala que para el cálculo de las utilidades no percibidas deben seguirse los
principios de evaluación generalmente aceptados, tomando en cuenta las
declaraciones juradas de renta.
Según el
demandante, esta disposición resultó infringida en concepto de interpretación
errónea y desviación de poder, al momento de calcular la indemnización en este
renglón para K.M.R.G. S. A. Ello, en virtud de que la Autoridad Marítima aceptó
como válido, el parámetro que arbitrariamente utilizó la Subcomisión de
indemnización de sólo ponderar las declaraciones de renta que mostraron años de
ganancia y no los años de pérdida de K.M.R.G. S.A., para los efectos de
calcular la utilidad anual promedio.
Según el
demandante, la norma es clara cuando señala que para calcular las utilidades no
percibidas se utilizarán las declaraciones juradas de renta, y "no el
mejor o peor año de ganancias de la empresa", como lo contempló la
Resolución J.D. 008-99, por lo que dicha actuación deviene en ilegal.
-
En
cuanto a la indemnización por mejoras: la violación de los Contratos Nº2-027-86
y el Nº 1-055-93; el...
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