Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 28 de Marzo de 2019

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución28 de Marzo de 2019
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado J.M.G., actuando en nombre y representación de la Dirección General de Ingresos (Ministerio de Economía y Finanzas), en virtud de poder conferido por el licenciado D.A.H.P., en su condición de D. General de Ingresos, ha interpuesto demanda contencioso administrativa de nulidad para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N°TAT-APPI-009 de 3 de abril de 2018, emitido por el Tribunal Administrativo Tributario.

Al hacer el examen de las piezas procesales que constan en el expediente, para determinar la admisibilidad de la demanda presentada, en atención a los requisitos establecidos por la Ley que regula la materia contencioso-administrativa, se observa que adolece de defectos que impiden su procedencia, en atención a las siguientes consideraciones:

Tal como consta en el expediente, a fojas 22 a 55, el acto demandado, la Resolución N°TAT-APPI-009 de 3 de abril de 2018, emitido por el Tribunal Administrativo Tributario, resuelve “ADMITIR como prueba los estudios de precios de transferencia, para los periodos fiscales 2013 y 2014, …”, al resolver, como ente de segunda instancia, el recurso de apelación contra el Auto S/N de 15 de mayo de 2017, emitido por el D. General de Ingresos, a través del cual no se admitieron dichas pruebas dentro del procedimiento de liquidación adicional a nombre de CESPA PANAMA, S.A., que le sigue dicha dirección, revocando con ello decisión adoptada por la primera instancia.

La descripción de la actuación administrativa demandada lleva a este tribunal a señalar, en primero lugar, e tipo de actos administrativos contra los cuales procede la acción contencioso administrativa, pues atendiendo lo dispuesto en el artículo 42 de la ley 135 de 1943, modificada por la ley 33 de 1946, Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es un requisito esencial para ocurrir en demanda ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, entre otros supuestos, que el objeto de la misma “se trate de actos o resoluciones sean definitivas, o de providencias de trámite, si estas últimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación”.

Consecuentemente, por disposición legal, no todos los actos administrativos que pronuncia la Administración, en el ejercicio de las facultades que la ley le confiere, son objeto de control de legalidad judicial por medio de acción contencioso administrativo; y, en tal caso, el acto que resuelve el fondo del asunto o pone fin al procedimiento, es el acto definitivo que causa estado en sede administrativa, quedándole al interesado expedito su derecho de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ante tales circunstancias.

D., el acto administrativo definitivo es considerado como aquel que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efecto externo creando una relación entre la administración y las demás cosas o personas. “Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular. Se trata siempre de manifestaciones de voluntad, que en forma definitiva definen el negocio planteado a la administración, sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos.” (ORTIZ, E., “Materia y objeto del contencioso-administrativo,” en la Revista de Ciencias Jurídicas, 5: 47, 89 (S.J., 1965).

El carácter definitivo y resolutivo del fondo u objeto de una cuestión planteada, va relacionado con la producción de efectos jurídicos de que se trate, creando o no relaciones jurídicas, derechos y obligaciones, que deben estar contenidos y previstos en la propia emisión del acto, respetando sus elementos esenciales, los cuales se aprecian claramente definidos en el numeral 1 del artículo 201 de la Ley 38 de 2000.

Artículo 201. Los siguientes términos utilizados en esta Ley y sus reglamentos, deben ser entendidos conforme a este glosario:

1. Acto administrativo. Declaración emitida o acuerdo de voluntad celebrado, conforme a derecho, por una autoridad u organismo público en ejercicio de una función administrativa del Estado, para crear, modificar, transmitir o extinguir una relación jurídica que en algún aspecto queda regida por el Derecho Administrativo. Todo acto administrativo deberá formarse respetando sus elementos esenciales: competencia, salvo que ésta sea delegable o proceda la sustitución; objeto, el cual debe ser lícito y físicamente posible; finalidad, que debe estar acorde con el ordenamiento jurídico y no encubrir otros propósitos públicos y privados distintos, de la relación jurídica de que se trate; causa, relacionada con los hechos, antecedentes y el derecho aplicable; motivación, comprensiva del conjunto de factores de hecho y de derecho que fundamentan la decisión; procedimiento, que consiste en el cumplimiento de los trámites previstos por el ordenamiento jurídico y los que surjan implícitos para su emisión; y forma, debe plasmarse por escrito, salvo las excepciones de la ley, indicándose expresamente el lugar de expedición, fecha y autoridad que lo emite.

2. ...

(Lo resaltado es nuestro)

Es por ello que la doctrina distingue o clasifica los actos administrativos, en atención a diferentes aspectos, diferenciándose el acto definitivo, del acto interlocutorio o de mero trámite que, como su nombre lo indica, concierne al desenvolvimiento del trámite, posibilitándolo u obstaculizándolo. El jurista argentino, A.G., en su Tratado de Derecho Administrativo, distingue los actos definitivos de los interlocutorios, explicando cuáles son los que pueden ser impugnados en sede jurisdiccional, señalando lo siguiente:

Podemos también adelantar ahora que igualmente pueden distinguirse en el caso de los actos unilaterales individuales, en actos “definitivos” o equiparables a ellos (“los que impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado,” v. gr., una orden de archivo de las actuaciones, o una decisión que niega al particular el derecho de defenderse, o el acceso a las actuaciones, o la defensa letrada, etc.) y en actos “interlocutorios” o “de mero trámite.”

Estos últimos son actos que producen un efecto jurídico directo, pero sin decidir el fondo de la cuestión central planteada: Un pase, un traslado, una vista concedida parcialmente, una medida ordenando o denegando la producción de una prueba, un acto relativo a la forma de producción de determinada prueba, el pedido de un dictamen o informe, etc.

La diferencia entre unos y otros reside en que los recursos administrativos utilizables contra ellos de acuerdo con el decreto 1.759/72, son distintos en el caso del acto administrativo que decide el fondo de la cuestión o paraliza el procedimiento y en el caso del acto que decide una cuestión de trámite.

A su vez, ambos se distinguen de los actos o medidas preparatorias en que estas últimas no son recurribles, mientras que los primeros sí lo son, sin perjuicio de la diversidad de recursos aplicables y de que en principio sólo los actos definitivos o los que impiden la continuación del trámite son por ello siempre revisables judicialmente

(GORDILLO, A., Tratado de derecho administrativo y obras selectas, P. General, Capítulo X Clasificación Jurídica de la Función Administrativa, Buenos Aires, F.D.A., 2013, 11ª ed. , pág. X-6)

Por consiguiente, los actos que no causan estado, siendo estos aquellos que no contienen una decisión que revisar, desde el punto de vista procesal no pueden ser recurridos judicialmente y pudiendo, en algunos casos, recurrirse solo dentro del procedimiento administrativo, pero no son objeto de control de legalidad judicial, esto de acuerdo a los parámetros legales establecidos. Con respecto a este tema, la doctrina ha planteado la diferencia entre los actos interlocutorios, provisionales o de mero trámite, con aquellos que tienen efecto definitivo, determinando inclusive las esferas en las que pueden ser recurridos, y así el jurista R.D., nos expone que:

Los actos administrativos definitivos y los actos interlocutorios, provisionales o de mero trámite son siempre impugnables en sede administrativa, mientras que sólo son impugnables en sede judiciales los actos definitivos.

(DROMI, R., El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, 3ra. Edición, p.24)

La exigencia legal de que la demanda sea presentada contra un acto definitivo y que resuelva el fondo de lo planteado, se sustenta en una razón de lógica – jurídica: dicho acto es el que contiene la decisión o voluntad de la Administración con respecto a la solicitud o petición que frente a ella se realiza y es el que produce realmente los efectos jurídicos que afectan al administrado y que se pretenden anular. En este sentido, la declaratoria de ilegalidad de los actos interlocutorios o de comunicación, preparatorios o de mero trámite, no alcanzan al acto originario o que causa estado; por consiguiente, carecería de efectividad jurídica demandar estos actos, cuando persistiría la ejecutoriedad y fuerza legal del acto que causa estado. Excepcionalmente, la ley ha permitido la demanda contra actos de mero trámite, cuando estos decidan indirectamente el fondo o pongan fin o impidan la continuación del procedimiento administrativo, que no es el caso que nos ocupa.

Dentro de este contexto legal y doctrinal, corresponde señalar que el acto demandado no revoca la decisión final adoptada sobre la liquidación adicional que la Dirección General de Ingresos expide a nombre de la empresa CESPA PANAMÁ, S.A., en concepto de recargo para los periodos fiscales 2013 y 2014, por Impuesto Complementario, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la empresa; acto administrativo que constituiría el acto definitivo y que causa estado, contra el cual correspondería el control de legalidad judicial. Más bien, el acto administrativo demandado simplemente decide sobre la apelación del Auto S/N de 15 de mayo de 2017, relativo a la no admisión de unas pruebas, lo que constituye un acto interlocutorio o de mero trámite, dentro del procedimiento administrativo que se sigue, y contra el cual no procede el control de legalidad judicial.

Sin menoscabo de que lo expuesto constituye un defecto que impide la tramitación de esta causa, se advierten otras falencias que también confirman dicha consecuencia, en esta ocasión relacionada con el tipo de acción contenciosa ejercida por la Dirección General de Ingresos.

Se observa en el libelo de la demanda que la autoridad administrativa que se constituye como parte actora, solicita, a través de una acción de nulidad, que aparte de declararse nulo por ilegal el acto demandado, en su lugar se mantenga la no admisión de las pruebas decretada por ella en la primera instancia, y que fue revocada por la autoridad de segunda instancia, en el proceso que sigue, por el acto demandado. Esta pretensión nos lleva a analizar dos situaciones en particular: si se ejerció el tipo de acción apropiado y si el ente administrativo puede recurrir en contra del acto administrativo que se dicta en alzada.

Al respecto, es importante distinguir entre la acción de plena jurisdicción y la acción de nulidad, las cuales tienen características y finalidades especiales y diferenciadas; esto en razón de que la ley establece distintas acciones para que una persona pueda tutelar sus derechos, ante la administración de justicia, por lo que debe haber congruencia entre el tipo de acción y el derecho susceptible de tutela.

Al respecto, es necesario advertir que, en adición a los requisitos generales o comunes que debe cumplir todo tipo de demanda y sobre todo, ante la jurisdicción contencioso administrativa, entre los presupuestos específicos para presentar demandas de nulidad, la ley 135 de 1943 dispone que puede ser presentada por cualquier persona, en cualquier caso en que la Administración incurra en injuria contra derecho (artículo 22); en cualquier tiempo (artículo 42a); que el acto sea individualizado con precisión (artículo 43a); y la posibilidad de que cualquier tercero puede coadyuvar o impugnar la demanda (artículo 43b).

Un elemento que generalmente contribuye a diferenciar entre las demandas de nulidad y las de plena jurisdicción, es si el acto es de carácter general o individual, que aunque no tiene carácter absoluto, ente la ausencia de solicitar el restablecimiento de un derecho como pretensión y tenga como finalidad salvaguardar el orden jurídico, y cuando el actor no sea la persona a quien el acto le ha creado una situación jurídica en particular, estas excepciones no están presentes en la causa que nos ocupa, pues estamos ante un negocio jurídico administrativo que está decidiendo sobre una situación particular, y quien se presenta como parte actora constituye el organismo que le corresponde decidir, en primera instancia, sobre dicha situación.

Otro elemento importante de diferenciación del tipo de acción que se debe ejercer lo constituye el interés que muestre el demandante en las acciones contencioso-administrativas, toda vez que la acción de nulidad se interpone por un ciudadano que muestra interés general de que los entes públicos actúen conforme al orden legal, procurando el restablecimiento de dicho orden; en cambio, la acción de plena jurisdicción, es interpuesta cuando hay un derecho subjetivo lesionado o al menos un interés directo del agraviado por el acto administrativo impugnado.

Resulta incuestionable que, en este caso, quien interpone la acción tiene un interés legítimo en el acto administrativo impugnado, pues, como ente administrativo, es el organismo que adoptó la decisión primaria, que fue revocada por el Tribunal Administrativo Tributario, cuando el administrado interpuso un recurso de apelación dentro del procedimiento administrativo tributario que le sigue. Es decir, es la entidad administrativa a la que se le revocó la decisión adoptada y que se encuentra inconforme con lo decidido por el órgano de alzada.

Bajo esa perspectiva, se evidencia que la naturaleza de la pretensión es de carácter subjetiva, sobre todo cuando menciona en su demanda las razones de su desacuerdo; equivocando de este modo el tipo de acción ejercida al presentar una demanda como contencioso-administrativa de nulidad, lo que a todas luces desnaturaliza la finalidad de ese tipo de acción, que es el restablecimiento del ordenamiento jurídico abstracto.

Del mismo modo, estimamos conveniente advertirle a la Dirección General de Ingresos que, dentro de un procedimiento administrativo la Administración Pública es parte de la relación jurídico administrativa, de conformidad con las potestades que la ley le otorga dentro de su función pública, entre las cuales encontramos la facultad de decisión para proceder al reconocimiento o declaración de derechos y obligaciones hacia el administrado u otro ente, bajo los rigores del principio de la estricta legalidad; y a la vez, también confiere facultades de autotutela y control de legalidad interno de sus propios actos, ejercido a través de los recursos establecidos en la vía administrativa, así como la facultad de revocatoria.

Dentro de este contexto, conviene recordar que la organización administrativa se integra verticalmente, quedando subordinado los organismos de rango inferior, de acuerdo a los parámetros legales establecidos; contando el organismo superior con las potestades de control y vigilancia de las acciones del inferior, ejercidos a través de los medios jurídicos determinados por la ley, el control de legalidad interno sobre sus propias actuaciones; y en este caso, dicha subordinación y control se materializa a través de la facultad que se le confiere al Tribunal Administrativo Tributario de revisar las impugnaciones administrativas, en materia tributaria, de las decisiones adoptadas por la Dirección General de Ingresos.

Dentro de este contexto, conviene recordar que la Administración Pública, frente al administrado, en el ejercicio de la función pública y dentro de un procedimiento administrativo en el que se integra una relación jurídica, representa una unidad en dicha relación, y que dicha subordinación en la decisión debe respetar los principios de buena fe y confianza legítima, puesto que no se puede obviar que el Estado se encuentra en una posición privilegiada respecto al administrado.

Es así que, dentro del contenido del artículo 42 de la ley 135 de 1943, modificada por la ley 33 de 1946, Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, también se dispone como requisito, que se haya producido el agotamiento de la vía gubernativa, cuya finalidad de darle a la Administración la oportunidad de corregir o enmendar sus propios errores, es decir, se pueda revocar el acto administrativo que afecte o cause perjuicio, o no se ajuste a derecho, a través de un control de legalidad interno de la decisiones administrativas, pues es ejercido por la propia Administración Pública en el proceso de formación de su voluntad; entendiéndose agotada la vía gubernativa al ejercerse los recursos administrativos procedentes, promovidos y sustentados oportunamente; o si estos recursos no son resueltos dentro de los dos meses siguientes, se entienden negados por el fenómeno jurídico conocido como silencio administrativo.

Luego, entonces, la jurisdicción contencioso administrativa, en un Estado de Derecho, constituye un control de legalidad judicial, con el propósito de garantizar y salvaguardar los derechos e intereses legítimos de quien pueda verse afectado con una actuación pública, cuando se trate de acciones de plena jurisdicción, las cuales deben ser ejercidas dentro del plazo de dos meses a partir de la notificación del acto; y de salvaguardar y restablecer el orden jurídico en general, cuando se trate del control de legalidad abstracto.

Dentro de este contexto, se advierte que la acción presentada por la Dirección General de Ingresos, del Ministerio de Economía y Finanzas, no se ajusta a la naturaleza de una acción de nulidad, puesto que se desprende de la demanda que lo que requiere es que esta autoridad judicial revise sus desacuerdos con la decisión del Tribunal Administrativo Tributarios, entidad administrativa que tiene la función de conocer en segunda instancia de sus decisiones dentro de los procedimientos administrativos tributarios, pretendiendo que este Tribunal Judicial ejerza como tribunal de tercera instancia, y no de control de legalidad.

Las deficiencias expuestas, deja en claro la improcedencia de la acción contencioso administrativa presentada, por consiguiente, y de conformidad con las circunstancias expuestas, al pretermitir el cumplimiento de requisitos esenciales para que esta S. pueda tener conocimiento de esta demanda, la misma resulta improcedente con fundamento en lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 135 de 1943, que dicta que “no se le dará curso a la demanda que carezca de alguna de las anteriores formalidades...”.

En mérito de lo expuesto, el Magistrado Sustanciador, en representación de la S. Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta por el licenciado J.M.G., actuando en nombre y representación de la Dirección General de Ingresos (Ministerio de Economía y Finanzas), en virtud de poder conferido por el licenciado D.A.H.P., en su condición de D. General de Ingresos, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N°TAT-APPI-009 de 3 de abril de 2018, emitido por el Tribunal Administrativo Tributario.

N.;

ABEL AUGUSTO ZAMORANO

CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

KATIA ROSAS (Secretaria)

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