Sentencia de Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial, 27 de Octubre de 2000
| Ponente | MIRTZA ANGÉLICA FRANCESCHI DE AGUILERA |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial |
VISTOS:
La Fiscalía Superior del Segundo Distrito Judicial, según facultad delegada por la Procuraduría General de la Nación, y debidamente autorizada por el Organo Ejecutivo para representar los intereses de la Nación, ha presentado ante la Sala Tercera de la Corte Suprema, demanda contencioso administrativa de Nulidad, a fin de que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. D.N. 2-2084 del 27 de octubre de 1994, expedida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.
A través del acto impugnado, la Dirección de Reforma Agraria adjudicó de manera definitiva, a título oneroso, una parcela de terreno estatal patrimonial a BELLA MORALES FLORES, ubicada en el Corregimiento de Río Hato, Distrito de A., Provincia de Coclé, con superficie de diez hectáreas con seis mil doscientos cincuenta y cuatro metros cuadrados y ocho decímetros cuadrados.
La Nación, representada en la persona de la F. Superior del Segundo Distrito Judicial, aduce que el acto administrativo impugnado resulta violatorio de los artículos 116 y 122 del Código Fiscal; 26 y 27 del Código Agrario; el artículo 1 de la Ley 20 de 1985 y el artículo 5 del Código Civil.
De la demanda instaurada se corrió traslado al Señor Director Nacional de Reforma Agraria para que rindiese un informe explicativo de su actuación, que reposa a folios 129-133 del Tomo I del expediente.
De igual forma se dio traslado a señora Procuradora de la Administración, quien mediante V.F. No.400 de 20 de octubre de 1998, que obra a folios 135-150 del Tomo I del expediente, solicitó al Tribunal que se reconociera la pretensión invocada.
En el transcurso del proceso se incorporaron como terceros coadyuvantes, las empresas IGUANA BEACH HOLDING INC., FARALLON DEVELOPMENT RESORTS INC. y BANCO CONTINENTAL DE PANAMA, quienes por haber acreditado un interés legítimo en las resultas del proceso, fueron escuchados en sus argumentaciones, presentando pruebas y alegatos que serán considerados por el Tribunal, al momento de decidir el mérito de la causa.
Una vez surtidos todos los trámites establecidos para este tipo de negocio, procede la Sala Tercera a desatar la controversia instaurada.
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EL ACTO OBJETO DE IMPUGNACION
Lo particularmente delicado del caso, así como la secuencia de los hechos que precedieron la impugnación a que se contrae este proceso, requieren una exposición detallada de sus antecedentes, para un mejor entendimiento del fundamento que sostiene la decisión de la Corte en este asunto.
1- La adjudicación de tierras a BELLA MORALES FLORES
Las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon la adjudicación definitiva y onerosa, de tierras a la señora MORALES, son las siguientes:
Según consta en el expediente administrativo que se adjuntó en cuadernillo separado al expediente principal, la señora MORALES FLORES peticionó a la Dirección Nacional de Reforma Agraria, en Solicitud 4-0165-94 de 21 de marzo de 1994, la adjudicación de una parcela de tierra ubicada en la comunidad de Río Hato, Distrito de A., Provincia de Coclé.
La información contenida en la solicitud indicaba que la señora MORALES venía ocupando por espacio de 30 años el terreno solicitado, dándole una función social, pues se trataba de tierras en que realizaba cultivos (potreros) por espacio de 30 años y las dedicaba al pastoreo.
Iniciados los trámites de adjudicación, se realizó una inspección ocular al terreno el día 10 de junio de 1994 (f. 4 del cuadernillo administrativo) por parte del inspector de Reforma Agraria R.L., quien examinó las tierras en cuestión identificando la porción solicitada, los colindantes del terreno, la ocupación efectiva del bien por parte de la señora MORALES y la actividad agropecuaria que se desarrollaba en dichas tierras.
Cabe destacar que entre los puntos contenidos en el Acta de inspección, se certificó que trataba de una propiedad con topografía plana y sin corrientes de aguas superficiales, destinada a la ganadería. Se consignó además, la no oposición de terceros, y que las tierras inspeccionadas eran adjudicables.
De esta forma, una vez confeccionado el mapa del terreno, realizada la mesura, notificados los colindantes, publicados los edictos respectivos sin que en el período correspondiente compareciera ninguna persona a oponerse u objetar la adjudicación, y cumplidos en general todos los trámites y requisitos establecidos para la adjudicación (cfr. foja 18 del antecedente administrativo), se liquidó el precio de venta, adjudicándose definitivamente la parcela solicitada, misma que sería segregada de la Finca No. 87 inscrita a Folio 356, Tomo 5 Sección de la Propiedad, provincia de Coclé, para efectos de su inscripción en el Registro Público.
La nueva finca constituida fue inscrita en el Registro Público, configurada como Finca 18816, inscrita a R. 16.619, Documento 4 de la provincia de Coclé, siendo su propietaria BELLA MORALES FLORES, y allí cesó la actuación de Reforma Agraria en relación a esta adjudicación de tierras, en el año 1994.
2- La Concesión de tierras estatales a FARALLON DEVELOPMENT RESORT
Consta en el Tomo II del expediente de marras (fs. 419-420), que en el año 1996 la empresa FARALLON DEVELOPMENT RESORT venía gestionando con el Estado, a través del entonces denominado Ministerio de Hacienda y Tesoro, la concesión para la explotación con fines turísticos, de tierras localizadas en la comunidad de Farallón. También consta que se trataba de tierras colindantes con el terreno adjudicado a BELLA MORALES FLORES.
La aprobación del contrato de concesión se vio retrasada, por razón de que el Río Farallón se había desviado de cause, lo que afectaba parte de la concesión a efectuarse. Por esta razón, la empresa solicitó que se le concediera en compensación, otras tierras para desarrollar el proyecto, solicitud a la que había accedido el Estado, y en el proceso de confeccionar los mapas requeridos para otorgar la concesión, se advierte que parte del terreno que el Estado contrataría en concesión con la FARALLON DEVELOPMENT RESORT traslapaba la finca otorgada en venta a BELLA MORALES FLORES.
Cabe agregar, que para ese momento el título de propiedad había sido traspasado, y que el actual propietario de la Finca 18816 inscrita en el Registro Público, es la empresa IGUANA BEACH HOLDING INC.
Así nace la pretensión de la Nación de obtener la nulidad de la adjudicación realizada por Reforma Agraria a BELLA MORALES FLORES, por estimarse que tal adjudicación, es violatoria del ordenamiento legal.
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CARGOS DE ILEGALIDAD ADUCIDOS
La pretensión del demandante descansa en lo medular, en el argumento de que por errores y negligencia de los funcionarios encargados de determinar que la tierra, cuya adjudicación se solicitaba, era inundada por altas mareas y poseía manglares y albinas, se entregó a un particular (BELLA MORALES) tierras inadjudicables. Por ende, la Nación considera que el acto de adjudicación debe ser anulado, reintegrándose al patrimonio del Estado, las tierras adjudicadas.
Tal petición se fundamenta, en que el acto de adjudicación presuntamente infringe los artículos 116 y 122 del Código Fiscal; los artículos 26 y 27 del Código Agrario, el artículo 1 de la Ley 20 de 1985, y el artículo 5 del Código Civil.
Los cargos de ilegalidad, agrupados por el Tribunal según la conexidad que existe entre los mismos, se sustentan de la siguiente forma:
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EN CUANTO A LA INADJUDICABILIDAD DE LAS TIERRAS INUNDADAS POR ALTAS MAREAS: La violación de los artículos 116 del Código Fiscal y de los artículos 26 y 27 del Código Agrario.
El artículo 116 del Código Fiscal preceptúa que son inadjudicables, aunque se trate de tierras baldías, los terrenos inundados por altas mareas, sean o no manglares.
Los artículos 26 y 27 del Código Agrario establecen respectivamente, que todas las tierras estatales están sujetas a los fines de Reforma Agraria, salvo aquellos taxativamente excluidos de tal propósito, entre los que se encuentran los terrenos inundados por las altas mareas, sean o no manglares, así como los comprendidos en una faja de 200 metros de anchura hacia dentro de la costa, en tierra firme.
En concepto del demandante, estas disposiciones resultaron flagrantemente transgredidas por el acto de adjudicación realizado en beneficio de la señora MORALES, toda vez que el area cuyo título fue transmitido en venta, encerraba un area cubierta de manglares y albinas, e inundada por altas mareas, que lo hacía inadjudicable.
Lo anterior pone de manifiesto, a tenor del recurrente, que las tierras en cuestión estaban excluidas de los fines de Reforma Agraria, razón por la cual eran inadjudicables por esta entidad del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.
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EN CUANTO A LA POSIBILIDAD DE DAR EN CONCESION LA EXPLOTACION DE DICHAS TIERRAS: La violación del artículo 122 del Código Fiscal y del artículo 1º de la Ley 20 de 1985.
El artículo 122 del Código Fiscal otorga al Organo Ejecutivo la facultad de dar en concesión, para su explotación, tierras inadjudicables del Estado Panameño, entre ellas, las inundadas por altas mareas. Esta excerta legal se complementa con el artículo 1º de la Ley 20 de 1985, que autoriza al Ministerio de Hacienda y Tesoro para contratar con personas naturales o jurídicas, la ocupación de las playas, cuando se proponga en éstas, la construcción, instalación, o establecimiento de obras destinadas a servir como atracciones turísticas.
Se arguye a este respecto, que la Dirección de Reforma Agraria, al adjudicar tierras inundadas con altas mareas, usurpó la competencia que tiene el Organo Ejecutivo para contratar o dar en concesión el uso de este tipo de tierras para fines turísticos, lo que hace que el acto de adjudicación devenga ilegal.
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LA NULIDAD IPSO IURE DEL ACTO DE ADJUDICACION: La violación del artículo 5 del Código Civil.
Esta disposición establece que los actos que la Ley prohíbe son nulos, y sin ningún valor, salvo que la propia ley designe un efecto diferente que el de nulidad, para...
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