Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 12 de Agosto de 2015

PonenteNelly Cedeño de Paredes
Fecha de Resolución12 de Agosto de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El resto de la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, conoce la apelación interpuesta por el Procurador de la Administración contra la Providencias de 27 de abril y 11 de mayo de 2015, mediante las cuales el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción (sumario de indemnización), presentada por la licenciada M.L.C.B., en su propio nombre y representación, por razón del presunto despido injustificado contenido en el Decreto de Personal No.569-14 de 13 de noviembre de 2014, del Ministerio de Economía y Finanzas. I. ARGUMENTOS DEL APELANTE: El Procurador de la Administración a través de la Vista No. 305 de 29 de mayo de 2015, fundamenta el recurso de apelación indicando que las Providencias de fechas 20 y 29 de abril de 2015 admitieron una acción que no cumple con el requisito previo del agotamiento de vía gubernativa, a pesar de ser un presupuesto procesal consagrado en la Ley 39 de 11 de junio de 2013, modificada por la ley 127 de 31 de diciembre de 2013, "que reconoce ciertas prestaciones laborales a los servidores públicos". Señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 39 de 2013, modificada por la Ley 127 de 2013, los servidores públicos al servicio del Estado, que sean destituidos de sus cargos sin que medie alguna causa justificada prevista en la Ley y según las formalidades establecidas, tiene derecho a el reintegro a su cargo o en su defecto, el pago de una indemnización. Por ello, una vez agotada la vía gubernativa por el interesado, de no satisfacerse supertensión, éste tendrá el derecho de acudir ante esta S. a través de un proceso sumario, en el caso de un reintegro indemnizatorio. Por ende, la falta de actividad o del agotamiento de la vía gubernativa por el interesado, trae como consecuencia que el ejercicio de su derecho quede prescrito, tal como lo establece el artículo 2 de la Ley 39 de 2013, modificado por el artículo 4 de la Ley 127 de 2013. Considera la Procuraduría de la Administración que dado los elementos normativos que rigen procesos sumarios que se tramitan ante esta S. Tercera, como son su naturaleza administrativa y de derechos subjetivos, éstos deben cumplir los requisitos que la Ley Contencioso Administrativa dispone para las acciones de Plena Jurisdicción, entre éstos, lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946, que exige el agotamiento de la vía gubernativa, lo cual no ha sido acreditado en el expediente de marras. Otro argumento en que basa la apelación el Procurador de la Administración, es que la demandante en su pretensión solicita a la S. Tercera se ordene el reintegro al cargo con el pago de los salarios caídos, pago de la prima de antigüedad y la indemnización. Sin embargo, advierte que esta S. ha sostenido que cuando se reclame el pago de la prima de antigüedad, las demandas se tramitarán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 135 de 1943, por tratarse de reclamo de derechos particulares. En tanto que, cuando el reclamo sea de reintegro o indemnización se tramitarán mediante proceso sumario. En el caso que nos ocupa, por haberse solicitado todas las pretensiones mencionadas en una sola demanda, considera que se produciría un obstáculo procesal que impediría a esta S. Tercera decidir ambas pretensiones en un mismo negocio jurídico y que de conformidad a lo indicado en fallos anteriores, lo que corresponde es la no admisión de la demanda y así lo solicita sea declarado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946. II. OPOSICIÓN A LA APELACIÓN: La demandante en su escrito de oposición solicita a esta S. desestime la apelación presentada por el señor Procurador de la Administración y mantenga la decisión del Magistrado Sustanciador de admitir la demanda por ella presentada. Señala la demandante, que no es cierto lo aseverado por el Procurador de la Administración en el sentido de no haber agotado la vía gubernativa, pues en tiempo oportuno presentó recurso de reconsideración el 24 de noviembre de 2014 ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en el cual solicitó el reintegro o en su defecto el pago de la indemnización, así como la prima de antigüedad y otros derechos laborales prescritos por la Ley. En cuanto al segundo cuestionamiento del Procurador de la Administración, indica que se acoge al criterio esbozado por el Magistrado Sustanciador, toda vez que su intención ha sido la de procurar una justa indemnización por el despido injustificado de la cual fue objeto el 19 de noviembre de 2014, fecha en que se le notificó el Decreto de Personal No.569 de 13 de noviembre de 2014. III. EXAMEN DE LA SALA: Vistos los argumentos de la apelación, el resto de la S. procede a decidir el recurso, previa las siguientes consideraciones: La Ley 39 de 11 de junio de 2013, modificada por la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, establece un régimen de estabilidad laboral para todos aquellos funcionarios que ingresen al servicio público y tengan dos (2) años o más, siempre y cuando no pertenezcan a las carreras que regula el artículo 305 de la Constitución Política. La citada norma establece que no podrán ser removidos de sus cargos salvo causa justificada prevista por la Ley y según las formalidades de ésta. Con estas nuevas disposiciones se modifica el concepto de libre discrecionalidad que ejercía la autoridad nominadora para remover de sus cargos a todos aquellos servidores públicos en funciones, siendo éstos los que se encuentran ocupando en forma permanente un cargo público definido como de carrera Administrativa, hasta que adquieran la condición de servidores públicos de Carrera Administrativa mediante el procedimiento ordinario de ingreso. Sin embargo, el artículo 1 de la Ley 39 de 2013, modificada por la Ley 127 de 2013, va más allá y extiende la estabilidad a aquellos servidores públicos que tengan dos (2) años o más de estar laborando en forma continúa en una posición eventual o transitoria, que son aquellas cuya formalidad de nombramiento es un Contrato cuyo máximo de duración es el año fiscal por disposición presupuestaria. El artículo 2 de la Ley 39 de 2013, modificado por el artículo 4 de la Ley 127 de 2013, establece que el servidor público destituido de su cargo sin que medie alguna causa justificada de despido prevista en la Ley y según las formalidades de ésta, tendrá derecho a solicitar el reintegro a su cargo o, en su defecto, el pago de una indemnización que será calculada tomando en cuenta el último salario devengado y conforme a la escala contenida en el artículo 225 del Código de Trabajo. El término de prescripción para solicitar el reintegro es de cinco (5) días hábiles y para la indemnización de sesenta (60) días calendario, ambos términos contados a partir de la notificación del despido. En el caso que nos ocupa, la demandante es cierto que solicitó ante el Ministerio de Economía y Finanzas, el reintegro y en su defecto, la indemnización y el pago de la prima de antigüedad (fs. 62-63 del expediente administrativo). Sin embargo, esa misma pretensión la plasma en la demanda contencioso administrativa que presenta ante esta S. Tercera y agrega, previa declaratoria de nulidad, se declare el pago de salarios caídos, en los siguientes términos: "...se me restituya al cargo, seme paguen los salarios caídos o en su defecto se reconozcan los derechos contemplados en los artículos 3 y 4 de la Ley 127 de 31 de diciembre de 2013 que modificó la Ley 39 de 11 de junio de 2013." Los artículos 3 y 4 de la ley 127 de 2013 contemplan el derecho al pago de la prima de antigüedad y el derecho al reintegro al cargo o a la indemnización, respectivamente. Coinciden el resto de los Magistrados con la posición vertida por el Procurador de la Administración de que las demandas de reintegro o de indemnización, así como de prima de antigüedad deben tramitarse en forma separada para evitar obstáculos procesales que imposibiliten decidir las pretensiones laborales en un mismo proceso. También es necesario aclarar que el servidor público al momento de ser notificado de un despido injustificado debe decidir si solicita el reintegro al cargo o la indemnización, pero no puede solicitar ambos al mismo tiempo. Por ello es que el término para solicitar la indemnización es de sesenta (60) días y el de la prima de antigüedad no contempla plazo de prescripción. Los servidores públicos también tienen la obligación de agotar la vía gubernativa para acceder a esta S. Tercera, pues como se ha indicado previamente, deben cumplir con las formalidades contenidas en la ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946, ya que la naturaleza de las prestaciones laborales contenidas en la Ley 39 de 2013, modificada por la Ley 127 de 2013 es el reconocimiento de derechos subjetivos. Veamos lo expresado por esta S.: "Por otro lado, es importante señalar que para el tema de las demandas que promuevan los servidores públicos destituidos injustificadamente, el proceso será sumario, tal y como lo establece el artículo 3 de la Ley 39 de 2013. Sin embargo, en cuanto al proceso que deban seguir los servidores públicos, una vez agotada la vía gubernativa para reclamar el pago de la prima de antigüedad, la ley en mención no establece cuál será el procedimiento a seguir; por lo que ante este vacío, debe entenderse que se seguirá el proceso que la Ley 135 de 1943 establece para las acciones contenciosas administrativas de plena jurisdicción, ya que dicha reclamación se realiza sobre un derecho de carácter particular. De lo anterior se concluye que para las reclamaciones de reintegro o indemnización, se seguirá proceso sumario, mientras que para las reclamaciones de prima de antigüedad, el procedimiento será en base a lo estipulado en la Ley 135 de 1943. En base a los fundamentos jurídicos aquí planteados, esta M. encuentra que los reclamos de prima de antigüedad y las demandas de indemnización deben tramitarse en demandas separadas, por ser procedimientos distintos y para evitar obstáculos procesales que imposibiliten decidir ambas pretensiones laborales en un mismo proceso." (Fallo de 13 de enero de 2015) En el caso que nos ocupa, es importante indicar que estamos ante una demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción y como tal el demandante está obligado a cumplir los requisitos de admisibilidad que establece la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946. Siendo así, es fundamental el agotamiento de la vía gubernativa en los términos que establece el artículo 42, los requisitos establecidos en el artículo 43 y 44 de dicha excerta legal. Es importante indicar que si bien, tanto el derecho al pago de la indemnización como el pago de la prima de antigüedad se encuentran consagrados en la Ley 39 de 2013, modificada por la Ley 127 de 2013, cuando un servidor público es destituido injustificadamente, ello no es óbice para que el mismo no cumpla con los requisitos establecidos para acceder a esta instancia judicial, pues la naturaleza de la demanda que se presente con fundamento en estas leyes, no puede ser otra que de plena jurisdicción, puesto que lo único que introducen las mismas es que el proceso sea sumario, estableciendo un término a esta Corporación para decidir el fondo de la pretensión, cuando lo que soliciten sea el reintegro o la indemnización. La pretensión como puede observarse sigue siendo el restablecimiento de un derecho subjetivo, que es la naturaleza de las demandas de plena jurisdicción. En este sentido, consideramos oportuno recordar lo que ha indicado esta S. en reiterada jurisprudencia al referirse a la naturaleza de esta acción: "La acción de plena jurisdicción o subjetiva ha sido definida como aquella en que se solicita del órgano jurisdiccional no solo la anulación del acto, sino el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado, o bien, en su caso, atendiendo una demanda de indemnización. Se llama subjetiva, precisamente porque procede cuando se invoca lesión a un auténtico derecho subjetivo adquirido por el reclamante, con el fin de alcanzar la anulación de alguno de los actos impugnables, restableciendo el derecho que se invoca violado, y de obtener la reparación del daño causado. Decimos o de plena jurisdicción, porque el Tribunal Contencioso - Administrativo, en el conocimiento de esta pretensión, tiene jurisdicción plena, esto es, porque goza de la facultad de examinar, tanto las cuestiones de hecho como las de derecho, pudiendo reemplazar la resolución dictada por la autoridad administrativa por una nueva, diversa de aquella. Se trata, pues, de un proceso que va dirigido contra la administración, como persona moral, para exigirle el cumplimiento de las obligaciones contraídas por aquella." (Fallo de 23 de octubre de 2012) Por tanto, coincidimos con el Procurador de la Administración en que las demandas que se presenten con base en las Leyes 39 y 127 de 2013, deben cumplir con los requisitos de admisión exigibles a las demandas de plena jurisdicción como lo es el agotamiento de la vía gubernativa que regula el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, modificado por la Ley 33 de 1946. Este Tribunal considera necesario indicar, a manera de docencia, que las Leyes 39 y 127 de 2013, hacen referencia a la aplicación de normas del Código de Trabajo sólo en cuanto al cálculo de la indemnización como fórmula de pago, específicamente lo dispuesto en el artículo 225 de dicha excerta legal, por tanto no es dable la aplicación de ninguna otra disposición de este cuerpo legal, ya que la naturaleza de la relación laboral es de derecho público y no privado. Así las cosas, le corresponde a este Tribunal de Apelación acoger la apelación interpuesta por el señor Procurador de la Administración y proceder a la revocatoria de la Providencia que admitió la presente demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, pues como hemos indicado la demandante debió presentar la solicitud de pago de indemnización y prima de antigüedad en forma individualizada ante la entidad demandada y agotada esa instancia, ante la negativa tácita o expresa de la administración acudir ante esta S. solicitando el reconocimiento de dichos derechos. En mérito de lo expuesto, el resto de los Magistrados que integran la S. Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, PREVIA REVOCATORIA de las Resoluciones de 27 de abril de 2015 y 11 de mayo de 2015, NO ADMITE la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, interpuesta por la licenciada M.L.C.B., en su propio nombre y representación, para que se declare nulo, por ilegal el Decreto de Personal No. 569 de 13 de noviembre de 2014, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas, su acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. N.. N.C. DE PAREDES LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)

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