Sentencia Penal de Supreme Court (Panama), 2ª de lo Penal, 29 de Abril de 2015

PonenteHernán A. De León Batista
Fecha de Resolución29 de Abril de 2015
EmisorSegunda de lo Penal

VISTOS: Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la acción de Amparo de Garantías Constitucionales promovido por el Licenciado F.W.S., actuando en nombre y representación de L.P.S.M., E.F.B., R.A.N.M., D.A.S.M. y XAVIER A.A.C., contra la orden de hacer contenida en la Resolución IA-091-2013 de 14 de mayo de 2013, proferida por el Administrador General de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), Ingeniero S.V.. A través del acto administrativo impugnado, que reposa como prueba a foja 63 a 66 del expediente, se resuelve en lo medular "APROBAR el Estudio de Impacto Ambiental, Categoría II, correspondiente al proyecto denominado ESTUDIOS, DISEÑO, CONSTRUCCIÓN y EQUIPAMIENTO DE LA CIUDAD DEPORTIVA DE COLÓN CON FINANCIAMIENTO A CARGO DEL CONTRATISTA-PRIMERA ETAPA, cuyo PROMOTOR es el INSTITUTO PANAMEÑO DE DEPORTES (PANDEPORTES), con todas las medidas contempladas en el referido Estudio, las cuales se integran y forman parte de esta Resolución" Admitida la presente acción, se impone la precisión los cargos formulados por el amparista contra la resolución administrativa. En ese sentido, expresa el activador constitucional que la orden de hacer demandada desconoce los derechos humanos a la vida, a la salud, a un ambiente sano, al desarrollo sostenible, a la propiedad privada y al debido proceso, de los cuales son titulares los amparistas y el resto de la colectividad. Afirma que el perículum in mora al que alude el artículo 2615 del Código Judicial, es más que evidente por cuanto el proyecto incrementará gravemente el inminente riesgo de inundaciones recurrentes no solo en el área del proyecto, sino también en los polígonos adyacentes, lo cual vulnera los derechos humanos antes descritos. Refiere el amparista que el proyecto en cuestión ha sido objeto de dos estudios de impacto ambiental, uno categoría III presentado a la autoridad demandada en 2012 y, que posteriormente fue retirado y otro, categoría II que le fue presentado en 2013, pero que al compararlos es inevitable llegar a la conclusión de que la categoría fue disminuida de III a II con dos propósitos fundamentales: ocultar o restar importancia al incremento en el riesgo de inundaciones que este proyecto conlleva, haciéndolo ver menos dañino de lo que realmente es; y, sacar de la ecuación a la comunidad, al convertir al Foro Público en una medida potestativa en lugar de obligatoria, conforme a lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ejecutivo 123 de 14 de agosto de 2009, que reglamenta dicha materia. Sigue diciendo el accionante que el propio consultor reconoce en las conclusiones del Estudio de Impacto Ambiental Categoría II, que el Lote DA05-18B ha sido declarado inadjudicable y, por consiguiente, no será utilizado para construir el proyecto por lo que será un área de amortiguamiento o almacenamiento temporal natural, cuya función es retener el agua para evitar que la misma inunde las residencias adyacentes; no obstante, agrega que, según el Estudio de Impacto Ambiental Categoría III, el otro lote donde finalmente se construirá el proyecto, es decir, el Lote DA05-21, también es inundable, pero esta información se omite en Estudio de Impacto Ambiental Categoría II. Apunta también que, en el Foro Público del Estudio de Impacto Ambiental Categoría III, el Promotor y el Consultor corroboraron que, incluso en su estado actual, sin proyecto y con canales pluviales que datan de la presencia militar estadounidense, el lote DA05-21 se inunda. Repara el demandante que el Estudio Hidrológico que se confeccionó para el Estudio de Impacto Ambiental II es el mismo que se utilizó para el Estudio de Impacto Ambiental Categoría III, sin embargo, éste Estudio se realizó sobre los dos polígonos originales (Lote DA05-18B y Lote DA05-21), mas no sobre el polígono sin determinar de 3 hectáreas, que correspondería a la Segunda Etapa de la Ciudad Deportiva y que supuestamente será objeto de otro Estudio de Impacto Ambiental Categoría II. De allí que al no haber incluido la totalidad del proyecto actual dicho Estudio Hidrológico resulta inadecuado, al tiempo que deja entrever que el proyecto va a destruir las áreas de amortiguamiento o almacenamiento temporal natural existentes en la actualidad en las partes altas del Lote DA05-21, por lo que será necesario crear áreas de amortiguamiento o almacenamiento temporal artificial. Plantea además el accionante que, al no haberse estimado el caudal máximo que permiten pasar las estructuras pluviales existentes (puente y alcantarilla), las cuales se pretenden utilizar sin modificación alguna, y al no haberse estimado correctamente el caudal adicional que se producirá como resultado de la eliminación de los cerros y la construcción del proyecto, es evidente que el incremento del riesgo de inundación ni siquiera ha sido valorado adecuadamente. Objeta el postulante la violación directa, por comisión, del artículo 32 de la Constitución Política, ya que el promotor excedió el plazo de 15 días señalado en el párrafo primero del artículo 43 del Decreto Ejecutivo 123 de 14 de agosto de 2009, sin presentar las aclaraciones pedidas por la ANAM, solicitando en su lugar el retiro del Estudio de Impacto Ambiental Categoría III, lo cual era improcedente, puesto que lo que correspondía era rechazarlo. Objeta que la autoridad demandada permitiera la recategorización del Estudio de Impacto Ambiental Categoría III, cuando el artículo 18 del Decreto Ejecutivo 123 de 2009 - cuyo párrafo final fue subrogado por el Decreto Ejecutivo 155 de 2011 -, establece que solo es posible incrementar la categoría de un Estudio de Impacto Ambiental que se encuentre en evaluación, a solicitud de la ANAM, mas no así disminuirla a solicitud del promotor. Subraya que la categoría del Estudio de Impacto Ambiental fue disminuida, sin que conste que el mismo haya sido recategorizado mediante un proveído mientras todavía se encontraba en evaluación, es decir, antes de ser retirado, de allí que la autoridad demandada esté incumpliendo con su obligación constitucional y legal de prevenir el daño ambiental. Mediante Oficio SGP-319-14 de 7 de febrero de 2014, se requirió a la autoridad demandada el envío de la actuación si la hubiese o, en su defecto, un informe acerca de los hechos materia de esta acción. Fue así que, a través de Nota AG-0307-2014 de 14 de febrero de 2014, el señor Administrador General de la Autoridad Nacional del Ambiente remitió informe explicativo de los hechos. En dicho informe, el funcionario hace un recuento de los antecedentes relacionados con la emisión de la orden de hacer demandada, para referirse luego a la categorización de los estudios de impacto ambiental. En este sentido, señala que el Estudio de Impacto Ambiental denominado "Estudios, Diseño, Construcción y Equipamiento de la Ciudad Deportiva de Colón", "se ajusta a lo establecido en el artículo 24 del Decreto Ejecutivo No.123 de 14 de agosto de 2009, pues "el proyecto en mención ocasiona afectaciones parciales al ambiente y no genera impactos ambientales negativos de tipo acumulativos o sinérgicos, que puedan elevarlo a una categoría superior a la propuesta". Agrega que, "de los impactos identificados en el estudio en mención, el Plan de Manejo descrito en dicho documento se hace cargo adecuadamente de los impactos identificados en el Estudio de Impacto Ambiental, los cuales son producidos por el desarrollo de la actividad y propone medidas de mitigación apropiadas sobre los impactos identificados". En lo atinente a los posibles riesgos por inundaciones, la autoridad demandada indica que "el área del proyecto presenta una topografía abrupta por lo que el diseño del mismo está planeada para no romper con el sitio, aprovechando los cambios de nivel de topografía. Esto es importante ya que al diseñar las áreas verdes y los espacios exteriores respetando la configuración del terreno y el entorno natural existente, se disminuyen los efectos de los impactos al no tener que realizar mayores movimientos de tierra, y de forma particular se realizan mejores diseños de canalización y de drenaje de aguas pluviales, evitando así mayores efectos adversos causados por precipitaciones pluviales prolongadas, lo cual es característico en la Ciudad de Colón". Sigue diciendo que, "para la realización del estudio de impacto ambiental se realizaron estudios de suelo siguiendo los procedimientos establecidos en el Reglamento para el Diseño Estructural en la República de Panamá de 2004 (REP Geotecia), Capítulo 5, Geotecnia, y el correspondiente Estudio Hidrológico, el cual señala que para un caudal total estimado de 10.34 m3/s, para una lluvia con una recurrencia de 1:50 años, se dimensionará la estructura pluvial (cajón o tubo) para dar continuidad tanto a las aguas provenientes de la micro cuenca existente como para el drenaje interno del proyecto. "Las mismas serán llevadas hasta el límite de la propiedad con sus respectivas cámaras de inspección y de allí seguirán su curso en canal abierto hasta el canal principal ubicado aguas abajo del proyecto, por lo que, por medio de este último estudio y su posterior evaluación por parte de la ANAM, se determina que el proyecto puede ser ubicado dentro del área con las características diseñadas y presentadas en este documento. No obstante, es necesario destacar que posterior a la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental y previo inicio de obras, el promotor someterá a la Oficina de Revisión y Aprobación de Planos del Ministerio de Obras Públicas (MOP), la aprobación de la construcción de obras de drenaje, y demás obras en cauce contempladas en el Estudio". Destaca además el informe de conducta "que en apartado de identificación de los sitios propensos a inundaciones del estudio de impacto ambiental se señala que en el área del proyecto las áreas llanas ubicadas hacia el norte y noreste del polígono pudieran retener agua por más tiempo cuando hay torrenciales aguaceros toda vez que son parte de la cuenca baja de la quebrada sin nombre que atraviesa el polígono o terreno formando una especie de pantano, pero es probable que formen parte de las áreas verdes de la Ciudad Deportiva en su Primera Etapa. Con lo cual corrobora que el proyecto es cónsono con las recomendaciones realizadas por el Estudio Hidrológico de establecer áreas de amortiguamiento (almacenamientos temporales) para manejar las aguas dentro del proyecto". Por último, subraya la autoridad demandada que "durante el proceso de evaluación se remitió el referido proyecto a las Unidades Ambientales Sectoriales entre estas al Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) quien mediante informe de evaluación de riesgo, cuyas recomendaciones van dirigidas a reducir el riesgo ante posibles ocurrencias de algunos eventos adversos que pudiera ocasionar daños a bienes materiales y en el peor de los casos la pérdida de vidas humanas se indica que el balance de riesgo promedio del proyecto es de 2.47, lo que significa que presenta un estado de riesgo promedio y se considera la alternativa de proyecto elegible y que el mismo debe cumplir con la aprobación y fiel seguimiento del Estudio de Impacto Ambiental, el cual contiene el Estudio Hidrológico del proyecto, por lo que en cumplimiento de las recomendaciones dirigidas a reducir el riesgo de inundaciones en el área y descritas en el Informe de SINAPROC, se señala en la Resolución que otorga la viabilidad ambiental el fiel cumplimiento de las medidas descritas y las recomendaciones del Estudio Hidrológico presentado". Concluye el informe señalando que en todo momento fueron consideradas las comunidades que directa o indirectamente se pueden ver afectadas con la ejecución del proyecto, al punto que por solicitud de una de estas comunidades fue realizado un foro público, siendo el estudio de impacto ambiental en cuestión uno categoría II. El día 14 de noviembre de 2014, la firma forense APARICIO, ALBA Y ASOCIADOS, en nombre y representación de la empresa CONDOTTE PANAMÁ Y ASOCIADOS, S.A., solicita su intervención como tercero interesado dentro de este proceso constitucional, invocando a tales efectos su condición de contratista adjudicataria para la ejecución de la obra ESTUDIOS, DISEÑO, CONSTRUCCIÓN y EQUIPAMIENTO DE LA CIUDAD DEPORTIVA DE COLÓN CON FINANCIAMIENTO A CARGO DEL CONTRATISTA-PRIMERA ETAPA. Refiere el tercero interesado que la acción constitucional en estudio, debe ser denegada ya que carece de asidero jurídico y se fundan en supuestos fácticos que no se corresponden con la realidad. Consideraciones y decisión del Pleno: Efectuada la reseña del acto impugnado, así como los planteamientos de las partes, se apresta esta Corporación Judicial a resolver la presente controversia constitucional, no sin antes, pronunciarse respecto a la solicitud de intervención de tercero interesado presentada por la sociedad CONDOTTE PANAMÁ Y ASOCIADOS, S.A. La Corte Suprema de Justicia por la vía jurisprudencia ha establecido que los terceros pueden intervenir en las demandas de amparo a fin de ser oídos, en cumplimiento del debido proceso, siempre que tengan interés legítimo en el resultado del proceso. En este caso, el Pleno estima legítimo el interés de la sociedad CONDOTTE PANAMÁ Y ASOCIADOS, S.A. (antes, CONDOTTE PANAMÁ, S.A.) para intervenir en la presente acción de amparo, pues fue la persona jurídica a la que se le adjudicó el Contrato N°001-2012 INV "llave en mano" para el "ESTUDIO, DISEÑO, CONSTRUCCIÓN Y EQUIPAMIENTO DE LA CIUDAD DEPORTIVA DE COLÓN CON FINANCIAMIENTO A CARGO DEL CONTRATISTA", en base a la Licitación N°2011-1-35-0-08-LV-002162 de 14 de mayo de 2012. Evidenciado el legítimo interés de CONDOTTE PANAMÁ Y ASOCIADOS, S.A. en la causa y tenida esta persona jurídica como tercero interesado en el proceso, advierte el Pleno que el amparista es de la convicción que el acto acusado atenta contra un número plural de disposiciones de nuestra Carta Fundamental. Así, afirma que la Resolución IA-091-2013 de 14 de mayo de 2013, proferida por el Administrador General de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) viola en forma directa, por comisión, los artículos 17, 32, 47, 109, 118, 119 de la Constitución Política de la República lo que afirma conlleva a su vez la violación de los artículos 26, 4 y 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 10 del Protocolo de San Salvador, 6 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, todo lo cual entraña a su vez la infracción en forma directa por omisión, del artículo 4 de la Constitución Política de la República. El acto demandado, por vía de amparo es una resolución administrativa, proferida dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental que define el artículo 2 de la Ley 41 de 1998 como "el sistema de advertencia temprana que opera a través de un proceso de análisis continuo y que, mediante un conjunto ordenado, coherente y reproducible de antecedentes, permite tomar decisiones preventivas sobre la protección del ambiente". Este proceso, según lo ha establecido la jurisprudencia de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, es "...un instrumento de gestión ambiental que permite el examen de los efectos ambientales críticos de un proyecto, proveyendo información de los problemas, antes de que estos ocurran, e indicando además, las medidas que se requieran para proteger a las personas y al ambiente, lo que supone la salvaguarda del interés general" (Fallo de 29 de julio de 2008 dictado dentro de la Advertencia de Ilegalidad, interpuesta por el Licdo. G.O.E. en representación de Petaquilla Gold, S.A. contra los artículos 3, 4, 5 Y 6 del Decreto Ejecutivo Nº 209 del 5 de septiembre de 2006. M.. Ponente. A.A.A.). Contra esta resolución, que contiene el resultado de la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental sometido a la consideración de la Administración, el artículo 54 y siguientes del Decreto Ejecutivo No.123 de 14 de agosto de 2009 - por el cual se reglamenta el Capitulo II del Titulo IV de la Ley 41 del 1 de julio de 1998, General de Ambiente de la República de Panamá y se deroga el Decreto Ejecutivo 209 de 5 de septiembre de 2006 -, reconoce la posibilidad de interponer Recurso de Reconsideración, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles contados a partir de su notificación, que según indica la norma tendrá efecto devolutivo y agotará la vía gubernativa; no obstante, esta circunstancia a criterio del tribunal no impide que sea atacada por la vía constitucional. Y es que, si bien la jurisprudencia del Pleno ha reconocido la aplicación del Principio de Definitividad o S. en materia de amparo, esto es, que se haya agotado los mecanismos de impugnación esto, a la luz del artículo 2615, numeral 2 del Código Judicial, se requiere respecto a las resoluciones judiciales. En el caso sometido a la consideración de esta Corporación de Justicia, el acto demandado es una resolución administrativa a la que se le endilga la afectación de derechos fundamentales, lo que amerita su discusión en sede constitucional, a la luz de lo dispuesto en los artículo 54 de la Constitución Política y 2615 del Código Judicial. En esa misma línea de pensamiento, es importante destacar que, más allá de que se trate de un acto administrativo de carácter general, es al mismo tiempo individualizado, por cuanto puede afectar derechos fundamentales pertenecientes a la colectividad como lo son los derechos a la promoción, protección, conservación, restitución y rehabilitación de la salud y la obligación de conservarla (art.109), el derecho a un ambiente sano (artículo 118), el derecho a que se prevenga la contaminación del ambiente, el derecho a que se respete al equilibrio ecológico y el derecho a que se preserven los ecosistemas (art.119), que se encuentra entre aquellos que reivindica el demandante a través de la presente acción. Adentrándonos ya en el análisis de las infracciones de carácter constitucional que se le endilgan a la orden de hacer contenida en la Resolución IA-091-2013 de 14 de mayo de 2013, se hace necesario señalar, a propósito de la violación directa, por comisión, del artículo 17 del texto fundamental, que dicha norma al establecer - luego de su reforma mediante el Acto Legislativo N° 1 de 2004 - que "Los derechos y garantías que consagra esta Constitución, deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona", amplia el catálogo de derechos y garantías fundamentales previstos en nuestra Constitución, al integrar e incorporar los derechos humanos reconocidos Convenios y Tratados Internacionales sobre derechos humanos vigentes en Panamá y en la ley, esto producto de la interpretación sistemática de los artículos 4 y 17 constitucionales y el 1, 25 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Esta posición del Pleno, plasmada en fallos de 21 de agosto de 2008 y 20 de mayo de 2010, entre otras sentencias constitucionales, impone que la infracción expuesta por el postulante sea examinada a la luz de las disposiciones que, en los instrumentos internacionales de derechos humanos, reconoce el derecho a un ambiente sano, como es el caso del artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador). Hecha esta aclaración, da cuenta la jurisprudencia proferida por esta Corporación de Justicia, que la violación del artículo 32 de la Carta Magna, relativa a la garantía constitucional del debido proceso, se produce únicamente cuando se desconocen o pretermitan trámites esenciales del proceso que, efectivamente, conlleven a la indefensión de los derechos de cualquiera de las partes. En ese sentido, se ha fijado que el contenido esencial del debido proceso está representado con los derechos de ser juzgado por tribunal competente independiente e imparcial preestablecido en la ley, permitir la bilateralidad y contradicción, aportar pruebas en su descargo, obtener una sentencia de fondo que satisfaga las pretensiones u oposiciones, la utilización de los medios de impugnación legalmente establecidos, y que se ejecute la decisión jurisdiccional proferida cuando ésta se encuentre ejecutoriada, y también que los derechos reclamados puedan, en el momento de dictarse la sentencia, ser efectivos. Forma también parte del núcleo de la garantía que ocupa al Pleno el derecho a que el tribunal, para proferir su decisión, satisfaga los trámites procedimentales que sean esenciales, esto es, los que de restringirse de manera arbitraria o de negarse, producen en el afectado una situación de indefensión, por lesionar los principios procesales de contradicción y bilateralidad. Estos contenidos, claro está, deben ser analizados bajo la óptica de los derechos difusos cuyo reconocimientos demandan los postulantes. Observa la Corte que el cargo de infracción de la garantía consagrada en el artículo 32 de la Carta Política se apoya, en esencia, en el hecho que se permitió al promotor del proyecto "Estudio, Diseño, Construcción y Equipamiento de la Ciudad Deportiva de Colón - Primera Etapa", es decir, al Instituto Panameño de Deportes (PANDEPORTES), la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental categoría II, pese a haber retirado el Estudio de Impacto Ambiental categoría III, obviando así las aclaraciones que sobre éste le fueron solicitadas, recategorizando dicho estudio sin que existiera un proveído que así lo ordenara. Expone el amparista que, según el artículo 18 del Decreto Ejecutivo 123 de 2009, solo es posible incrementar la categoría del Estudio Impacto Ambiental que se encuentre a solicitud de la ANAM, más no disminuirla a solicitud del Promotor. Aclara el Pleno que el artículo 18 del Decreto Ejecutivo 123 de 2009 ciertamente establece que la recategorización del Estudio de Impacto Ambiental en evaluación se realizará a través de un proveído que lo ordenará; no obstante, se entiende de la lectura integral de la norma que esto es así en el evento que el cambio de la categoría del Estudio de Impacto Ambiental sea solicitado por la Autoridad Nacional del Ambiente al promotor, "cuando el desarrollo del mismo se encuentre dentro de un área ambientalmente frágil y/o afecte alguno de los criterios de protección ambiental y/o genere impactos de tipo acumulativos y/o indirectos y/o sinérgicos". En el caso bajo estudio, si bien la autoridad le requirió al promotor aclaraciones sobre el Estudio de Impacto Ambiental categoría III, optando este por el retiro de dicho estudio, tal proceder no solo no le priva de cambiar la categoría del Estudio de Impacto Ambiental, sino que tampoco se ubica dentro del supuesto de hecho contemplado en el artículo 18, pues no es la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) quien ha solicitado dicho cambio, caso en el cual la orden debería impartirse a través de un proveído. Por otra parte, y como resulta no solo del propio tenor de la norma en comentario - que permite a las partes aún en estos casos proponer la categoría del Estudio de Impacto Ambiental - , sino también y de manera más palpable del artículo 23 del mismo Decreto - que faculta al promotor a considerar los criterios de protección ambiental en la elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental para, entre otras acciones, modificar la categoría de los Estudios de Impacto Ambiental a la que adscribe un determinado proyecto, obra o actividad -, nada impide que sea el propio promotor que proceda a cambiar la categoría del Estudio de Impacto Ambiental. Respecto al argüido estado de indefensión en el que fueron situados los interesados a propósito de la presentación de un nuevo Estudio de Impacto Ambiental, considera esta Corporación de Justicia que ello no ha significado la privación a los interesados del derecho de ser oídos, de hacer uso de los mecanismos de impugnación reconocidos respecto a la resolución ambiental en el Título V, Capítulo IV de la citada reglamentación. Además, se infiere del propio relato de las partes el seguimiento de las fases que, de acuerdo a la disposición 41 del Decreto Ejecutivo 123 de 2009, supone la Evaluación de un Estudio de Impacto Ambiental. Si bien es potestad del promotor establecer la categoría del Estudio de Impacto Ambiental y hubo en este caso participación ciudadana - aun cuando no era obligatoria vista la categoría del EIA -, ello no permite descartar la infracción del debido proceso. Es el criterio del Pleno que, al estar en juego derechos colectivos, la garantía en comentario no se agota con el simple cumplimiento de las distintas fases del procedimiento administrativo para la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental, se requiere además que cada una de ellas resulte eficiente con su objetivo que no es otro que la salvaguarda de los citados derechos. Por esta razón, el análisis de los cargos que formula el postulante apoyado en el artículo 32 de la Carta Política, debe ir necesariamente aparejado con el examen de la conculcación que, de acuerdo a este, representa la orden de hacer contenida en la Resolución IA-091-2013 de 14 de mayo de 2013 a los derechos difusos o colectivos consagrados en los artículos 109, 118 y 119 del texto constitucional. Huelga decir que la sola posibilidad de que se produzca un daño al ambiente no constituye razón suficiente para conceder el amparo propuesto, de hecho, la exigencia de un Estudio de Impacto Ambiental, Categoría II, per definitionem y, a la luz de lo que dicta el artículo 24 del Decreto Ejecutivo 123 de 14 de agosto de 2009, da por sentada la posibilidad de que la ejecución de determinado proyecto ocasione impactos ambientales de carácter significativo; empero, lo relevante es que tales daños "pueden ser eliminados o mitigados con medidas conocidas y fácilmente aplicables, conforme a la normativa ambiental aplicable", medidas cuya efectiva propuesta y viabilidad resultan del interés de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) en el proceso de evaluación. Observa el Pleno que, en cumplimiento de las normas ambientales, específicamente, del canon 42 del Decreto Ejecutivo 123 de 14 de agosto de 2009, según fuera modificado por el Decreto Ejecutivo 155 de 5 de agosto de 2011, la Dirección de Evaluación y Ordenamiento Ambiental de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), solicitó concepto sobre el mencionado Estudio de Impacto Ambiental a las Unidades Ambientales Sectoriales (UAS), entiéndase la ACP, IDAAN, SINAPROC, MINSA, INAC y ANAM - Colón. Si bien de los conceptos vertidos por las Unidades Ambientales Sectoriales, a propósito del Estudio de Impacto Ambiental Categoría II, no resulta esa amenaza o peligro razonable, no se puede dejar de lado que el lote DA05-21, de 14 hectáreas extensión, en el que se pretende edificar la Ciudad Deportiva de Colón, a decir del punto 5.9. (Identificación de Sitios Propensos a Inundaciones) del Estudio de Impacto Ambiental Categoría III - a la postre retirado - fue calificado como inundable. "5.9. Identificación de Los Sitios Propensos A Inundaciones ... Para el Lote DA05-21 de 14 hectáreas, las áreas llanas ubicadas hacia el norte y noroste del polígono son inundables, toda vez que recogen las aguas de la parte más altas y además es parte de la cuenca baja de la quebrada sin nombre que atraviesa este polígono o terreno, formando una especie de pantano." (Énfasis suplido por la Corte) Esta particularidad, justificó que la Autoridad Nacional del Ambiente (Administración Regional de Cólon), en el Informe Técnico de Evaluación del mencionado Estudio de Impacto Ambiental, previo análisis de este documento, así como la inspección de campo y antecedentes del proyecto, solicitara al promotor, entre otros puntos: "...7- Aclarar en relación del polígono de 7.2 has construcción de embalses de aguas pluviales, nivel normal, medio y alto de operación del lago, en relación al nivel de las calles de D., nivel de las residencias de D. en el área de influencia directa y el nivel de la ultima (sic) inundación noviembre 2012, que se produjo en el área y los estudios relacionados a las inundaciones, ya que en la pág 86 numeral 5.9 dice que los polígonos (DA-05-21B), tiene una parte que es inundable y el de 7.2 has (DA-05-18B) toda el área es inundable. ..." La Dirección de Evaluación y Ordenamiento Ambiental de la Autoridad del Ambiente, mediante nota INFORA-DEIA-AC-0002-0401-13 de 4 de enero de 2012, solicitó también al promotor del proyecto (PANDEPORTES) la aclaración del estudio de Impacto Ambiental en comentario, en diversos puntos entre los que destaca el Pleno el siguiente: "11. Aclarar porque el plan de Prevención de Riesgos, no se consideró las inundaciones, toda vez que en EsIA, se señala que el 60% del polígono a desarrollar es zona inundable y que a 100 metros existen viviendas e indicar medidas de prevención de riesgos, contingencia y de mitigación se implementarían, en concepto de áreas inundables- población- viviendas- vías de acceso- y eventos deportivos". El estado de los lotes en los que se desarrollaría originalmente la Primera Etapa de la Ciudad Deportiva de Colón (DA05-18B y DA05-21), concluye esta Corporación de Justicia, fueron de conocimiento pleno de la autoridad demandada. El hecho que, con posterioridad se haya retirado el Estudio de Impacto Ambiental Categoría III, en nada varía esta situación, como tampoco lo hace el que el proyecto se desarrollara ya no en el lote DA05-18B, sino en el DA-0521, pues éste, aunque en menor proporción, era también inundable, condición que - como bien indica el gestor constitucional - no se ve reflejada en el Estudio de Impacto Ambiental Categoría II, presentado con posterioridad. Esta importante diferencia en la calificación del lote DA-0521, condujo a la autoridad demandada a solicitar una aclaración del Promotor y el Consultor del Proyecto, quien sostuvo que en dicho Estudio de Impacto Ambiental se utilizó el término inundable dándole la connotación de anegable, ya que en el área no hay ríos que puedan provocar inundaciones propiamente dichas. Se explica además, que son anegables porque cuando llueve y el suelo se satura se encharca y luego se drenan naturalmente. Entiende esta Alta Magistratura que el término inundable supone la ubicación del terreno contiguo a un cuerpo de agua o río, mientras que la anegación es la acumulación de agua producida por la lluvia; empero, esta precisión por sí no descarta el riesgo que supone la inundación, reconocido expresamente en el Estudio de Impacto Ambiental Categoría III. La razón es que la inundación, entendida esta en su sentido amplio o extendido como condición temporaria de ocupación parcial o completa de tierras generalmente secas por parte del agua, puede suscitarse bien cuando el agua provenga de un río (inundación propiamente tal) o cuando se registre la acumulación inusual de agua desde cualquier fuente, como lo seria la lluvia (inundación por anegamiento). Por otro lado, la sección "Identificación de los Sitios Propensos a Inundaciones del estudio de impacto ambiental" del Estudio de Impacto Ambiental Categoría II, indica lo siguiente: "Para el área del proyecto (Lote DA05-21), las áreas llanas ubicadas hacia el norte y noroeste del polígono pudieran retener agua por más tiempo cuando hay torrenciales aguaceros, toda vez que son parte de la cuenca baja de la quebrada sin nombre que atraviesa este polígono o terreno, formando una especie de pantano, pero es probable que forman parte de la áreas verde de la Ciudad Deportiva en su Primera Etapa." Si se compara lo antes expuesto, con lo que refiere este apartado en el Estudio de Impacto Ambiental Categoría III (5.10. Identificación de los Sitios Propensos a Inundaciones) se observa que ambos documentos asignan idénticas características al Lote DA05-21 - polígono norte y noroeste recogen aguas, es parte de la cuenca baja de la quebrada sin nombre que atraviesa este polígono o terreno, formando una especie de pantano -, diferenciándose únicamente en la calificación de "inundable", que se omite en el Estudio de Impacto Ambiental Categoría II. Vista la explicación que ofrece el Estudio de Impacto Ambiental Categoría II respecto al Lote DA05-21, puede concluirse que este no descarta que sea inundable por anegación - acumulación de agua producto de la lluvia -, al punto que deja abierta la posibilidad que estas áreas vayan a formar parte de la áreas verde de la Ciudad Deportiva en su Primera Etapa. Es el criterio del Pleno que la Autoridad Nacional del Ambiental (ANAM) con la emisión de la Resolución DIEDORA 1A-091-2013 de 14 de mayo de 2013, ha contrariado el principio de precaución, pues el proceder observado a propósito del análisis del Estudio de Impacto Ambiental Categoría III, no se compadece con la obligación de previsión y anticipación que le es exigible como máxima entidad del ambiente. Con la expedición del acto demandado, la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), prestó su aprobación al Estudio de Impacto Ambiental Categoría II, sin estar en posición de ofrecer una razón científica que sustentara el cambio de calificación del lote DA05-21, pese a que este presenta idénticas características y, en últimas, reconoce como anegable, es decir, inundable por cualquier fuente de agua distinta a los ríos, lo que se compadece con la inquietud que manifiesta el amparista, previa consideración de las lluvias intensas o de efecto prolongado que caracteriza a esa área del país y al que, no sobra agregar, hace alusión en su informe de conducta el funcionario demandado quien, además, consigna en dicho documento el haber otorgado la viabilidad ambiental, bajo la premisa que se dará fiel cumplimiento a las medidas descritas y las recomendaciones del Estudio Hidrológico presentado, así como aquellas descritas por el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), dirigidas a reducir el riesgo de inundaciones en el área. Dejando de lado el hecho que la afirmación antes anotada confirma que el lote DA05-21, en efecto, es susceptible a inundaciones, preocupa a este Alto Tribunal Constitucional que la autoridad administrativa se remita a las recomendaciones del Estudio Hidrológico anexo al Estudio de Impacto Ambiental Categoría II, esto por cuanto se ha podido corroborar lo expuesto por el postulante constitucional en el sentido que dicho estudio es idéntico en su contenido respecto a aquel que acompañó al Estudio de Impacto Ambiental Categoría III al punto que en su página 4 - al describir el área del proyecto -, considera las dos fincas, la de 7.2 hectáreas y la de 14 hectáreas y a partir de ellas se efectúan las recomendaciones, previo señalamiento "...que las estructuras pluviales donde convergen las aguas provenientes de dichas cuencas, no tienen capacidad hidráulica para conducir todo el caudal que se generan en la cuenca" (p.20). Las circunstancias hasta aquí expuestas, a juicio de la Corte, suponen además de una clara conculcación de la garantía constitucional del debido proceso en lo que se refiere a la fase evaluación y análisis, un desmejoramiento injustificado del nivel de protección, mitigación y prevención de los impactos ambientales que pueden producirse a raíz del proyecto Ciudad Deportiva de Colón - Primera Etapa, si se analiza a la luz del trato dispensado a propósito del Estudio de Impacto Ambiental Categoría III lo que contradice el principio de no regresión ambiental que, como explica en su artículo Principio de no regresión del derecho ambiental el autor J.A.F., "implica necesariamente una obligación negativa de no hacer. De esta forma, el nivel de protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido sino incrementado. La principal obligación que conlleva su correcta aplicación es precisamente la de no retroceder, no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya adquiridos, no derogar o modificar normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de protección" (FRANZA, J.. Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales). Advierte el Pleno la innegable relación que existe entre el derecho a la salud, el derecho a contar con un ambiente sano y ese otro principio eje del derecho ambiental, el principio de precaución, materializado en ese deber que ocupa al Estado y a todos los habitantes del territorio nacional de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas. Como ha quedado expuesto, uno de los elementos esenciales del principio de precaución es que exista una razonable amenaza o peligro respecto a la ocurrencia de un daño a través de la contaminación del ambiente, la destrucción de los ecosistemas, o la afectación de la salud de la población. La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo en fallo de 24 de noviembre de 2008 tuvo ocasión de pronunciarse en cuanto al principio de precaución en los siguientes términos: "Dentro de estas apreciaciones de carácter cautelar la Sala estima necesario tomar en cuenta, al igual que lo ha hecho en circunstancias similares, el llamado principio de precaución que, además, de contar con expreso reconocimiento constitucional constituye un principio de derecho ambiental internacional. En lo que toca a la constitucionalización del principio de precaución es preciso destacar el contenido del artículo 119 de la Carta Política que reconoce el deber del Estado y de todos los habitantes del territorio nacional de propiciar un desarrollo social y económico: "que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas". En seguimiento de la directiva constitucional consagrada en el citado precepto, nuestro país acogió el principio de precaución en el ámbito de la protección ambiental, al suscribir, la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), en los siguientes términos: "15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del ambiente." En el derecho internacional, particularmente a partir de los años 70 del siglo pasado, se fue forjando y consolidando el contenido del principio de precaución como criterio hermenéutico válido para justificar la intervención de la autoridad en punto a obtener la protección del medio ambiente y la salud pública frente a graves afectaciones potenciales que, aunque no cuenten con certeza científica absoluta al momento de evaluarlas, la naturaleza especial de los bienes posiblemente afectados, justifica que ante un principio de prueba científica se dispense la protección cautelar. La Sala aprovecha la oportunidad para reafirmar que el principio de precaución representa una herramienta interpretativa válida y eficaz en nuestro ordenamiento para el ejercicio de la potestad cautelar en su manifestación de protección del ambiente y la salud pública cuando se configuren los siguientes elementos: · Exista la razonable amenaza o peligro de la ocurrencia de un daño que implique la contaminación del ambiente, la destrucción de los ecosistemas, o la afectación de la salud de la población. · Que el daño que se pretenda precaver sea irreversible o de una gravedad que aunque reparable resulte dificultosa o prolongada. · Que exista un principio de certeza acerca del peligro que implica el daño que se pretende prevenir, aunque no exista una prueba científica absoluta del mismo. En ese mismo sentido, el Pleno reconoce como prioritaria y urgente la aplicación del principio de precaución en aquellos casos en los que la salud pública y el ambiente se encuentren amenazados, y estima que, en efecto, los derechos humanos de segunda generación consagrados en el Capítulo VI (Salud, Seguridad Social y Asistencia Social), así como los de tercera generación consagrados en el Capítulo VII (Régimen Ecológico) del Título III (Derechos y Deberes Individuales y Sociales) de la Constitución, son susceptibles de tutela por vía de amparo, en virtud del ya mencionado principio favor libertatis o in dubio pro libertate, consagrado en el párrafo segundo del artículo 17 de la Constitución" (Fallo de 24 de noviembre de 2008 proferido dentro del Proceso Contencioso-Administrativo de Nulidad interpuesto por la firma de abogados R.R. & Asociados, en representación de D.V. y otros, para que se declarara nulo, por ilegal, el Contrato N° 94 de 13 de octubre de 2005, emitido por el Ministerio de Comercio e Industrias). A pesar que dentro del proceso de evaluación y análisis y tal como lo exige la normativa, la autoridad remitió el EIA Categoría II a las Unidades Ambientales Sectoriales y recibió de ellas sus opiniones técnicas, es el criterio del Pleno, que la falta de certeza que existe en cuando a la verdadera condición de lote DA05-21 - por demás evidenciada en el informe de conducta -, sumada a los factores climatológicos propios de esa área, reconocidos también por el citado informe, son suficientes para aplicar el principio de precaución. Esto es así, por cuanto como ha quedado expuesto la autoridad ambiental ha reconocido que el lote DA05-21 es inundable (por anegación), por lo que es lógico concluir que la edificación que se pretende realizar en él, podría representar un riesgo al derecho al ambiente sano, a la salud y a la propiedad de los moradores del área que, según refiere el activador constitucional, ya han sufrido inundaciones antes de la ejecución del proyecto de la Ciudad Deportiva de Colón. Por otro lado, el daño que puede irrogar una inundación en las áreas habitadas próximas al proyecto en cuestión se perfila de gravedad, pudiendo afectar los derechos antes enunciados. Si bien el riesgo de inundaciones, de acuerdo a la autoridad demandada, se supera con la estricta observancia de las medidas recomendadas por el Estudio Hidrológico, al no existir certeza en cuanto a las verdaderas condiciones del lote DA05-21 y la idoneidad del citado estudio, resulta difícil descartar la ocurrencia de una afectación. Es el firme criterio de este Tribunal Constitucional que, a través de la aplicación del principio de precaución, se asegura la adecuada ponderación de la incidencia ambiental del proyecto y el derecho que le asiste a la colectividad de gozar de un ambiente sano contemplado en el artículo 118 de la Constitución Política Panameña, vinculado con el deber que, su canon 119, asigna al Estado y a todos los habitantes del territorio nacional de "propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas" y que es consistente con aquel que le impone el artículo 2 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de adoptar las medidas oportunas que sean necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en dicho instrumento internacional. Bajo estas consideraciones, procederá esta Corporación de Justicia a conceder el amparo de garantías constitucionales interpuesta contra la orden de hacer contenida en la Resolución IA-091-2013 de 14 de mayo de 2013, proferida por el Administrador General de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). En consecuencia, el Pleno de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, ADMITE a la sociedad CONDOTTE PANAMA Y ASOCIADOS, S.A. como tercero interviniente y CONCEDE la acción de Amparo de Garantías Constitucionales promovida por el Licenciado F.W.S., actuando en nombre y representación de L.P.S.M., E.F.B., R.A.N.M., D.A.S.M. y XAVIER A.A.C., contra la orden de hacer contenida en la Resolución IA-091-2013 de 14 de mayo de 2013, proferida por el Administrador General de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Téngase a la firma forense APARICIO, ALBA Y ASOCIADOS, como apoderados judiciales de la sociedad CONDOTTE PANAMÁ Y ASOCIADOS, S.A. Notifíquese, HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA HARRY ALBERTO DÍAZ GONZÁLEZ--- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ--J.M.E. (con voto razonado) -HARLEY J. MITCHELL D.--ABEL AUGUSTO ZAMORANO--- OYDÉN ORTEGA DURÁN---JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS--- VICTOR L. BENAVIDES P. YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria) VOTO RAZONADO DEL MAGISTRADO. JERÓNIMO E. MEJÍA E. Comparto la decisión de RECHAZAR DE PLANO el incidente de nulidad promovido por la firma APARICIO, ALBA & ASOCIADOS, en nombre y representación de CONDONETTE PANAMA Y ASOCIADOS, S.A., contra la RESOLUCIÓN DE 12 DE NOVIEMBRE DE 2014 de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sin embargo, no comparto que se le recuerde al proponente del incidente su "...deber de conducirse con lealtad y probidad en la defensa de los intereses de su cliente y que ello supone el adecuado uso de los mecanismos procedimentales...". Me parece que estas frases no son necesarias y que basta con las explicaciones que se dan para dejar claro por qué debe ser rechazada la incidencia. Por lo expuesto, respetuosamente, hago este voto razonado. Fecha ut supra, J.M.E.

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