Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 17 de Septiembre de 2018 (caso Reparación directa, indemnización de la Corte Suprema de Justicia - Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, de 17 de septiembre de 2018)

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:17 de Septiembre de 2018
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
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CONTENIDO

VISTOS:

El Lcdo. L.A.P.A. actuando en nombre y representación de R.S.S., ha interpuesto ante la Sala Tercera de la Corte Suprema, demanda contencioso administrativa de indemnización para que se condene al Estado Panameño (Caja de Seguro Social), al pago de ciento cincuenta mil balboas (B/.150,000.00), en concepto de daños y perjuicios causados por el despido injustificado de la Caja de Seguro Social.

PRETENSIONES.

El demandante solicita a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, profiera sentencia condenatoria contra el Estado (Caja de Seguro Social), por los daños y perjuicios causados al S.R.S.S., en concepto de daño moral, gastos del proceso disciplinario, gastos en el proceso ejecutivo interpuesto por la Cooperativa de Servicios Múltiples, más las pérdidas en concepto de aportaciones, capital de retiro, intereses, por promedio no menos de B/.10,000.00, intereses vencidos del préstamo más costas y gastos por afectación de B/.17,744.00, ascensos por etapas dejadas de obtener por razón del despido en que fue objeto el poderdante, con afectación de B/.8,520.00 en espacio de 5 años y 11 meses; salario dejados de percibir desde el despido hasta el reintegro al trabajo, con afectación de B/.78,668.00 en 71 meses; gastos del proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción interpuesto contra la Resolución No.2039-2010 de 20 de abril de 2010 emitida por la Caja de Seguro Social, 2que declarada nula por ilegal, en sentencia de 28 de diciembre de 2015, con gastos de B/.600.00 gastos del proceso disciplinario por monto de B/.330.00; gastos en el proceso ejecutivo de la Cooperativa COACECSS contra mi representado con gastos de B/.1,375.00 más los intereses vencidos del préstamo; más los intereses legales causados desde la fecha en que quedó ejecutoriada tal sentencia, hasta la culminación de este proceso, con fundamento en lo establecido en el numeral 8, artículo 97 del Código Judicial.

Que como consecuencia, la Caja de Seguro Social deben cancelar la suma de ciento cincuenta mil balboas (B/.150,000.00) en concepto de indemnización por daños y perjuicios causados al Lic. R.S.S., más los intereses legales que se generen hasta la culminación de la presente acción.

HECHOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA DEMANDA.

La parte actora fundamenta su demanda medularmente en que mediante sentencia de 28 de diciembre de 2015, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, se declara ilegal la Resolución Número 2039-2010 de 20 de abril de 2010, y se ordenó el reintegro del L.. R.S.S., medida que fue cumplida a partir del día 16 de marzo de 2016, sin embargó se negó el derecho al pago de salarios caídos correspondientes a dicho funcionario. Por lo cual se reclaman los daños materiales económicos y morales por el monto de ciento cincuenta mil balboas (B/.150,000.00).

NORMAS LEGALES VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN.

El actor sustenta su pretensión en la supuesta infracción de las siguientes disposiciones:

El artículo 1644 del Código Civil, señala que se ha violado directamente por comisión por la Caja de Seguro Social, lo destituyeron del cargo que tenía en contravención de varias normas jurídicas, especialmente del debido proceso.

El artículo 1644 a. en violación directa por comisión, ya que el daño moral irrogado al Lcdo. R.S.S. es producto directo, inmediato y exclusivo del acto administrativo declarado nulo por ilegal en la Sentencia de 28 de diciembre de 2015, por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

Artículo 1645 del Código Civil en violación directa por comisión ya que el Estado es responsable cuando el daño es causado por conducto del funcionario a quien propiamente le corresponda la gestión practicada, dentro del ejercicio de sus funciones..

INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA.

Mediante Oficio No.3029 de 27 de diciembre de 2016, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, remite a la Caja de Seguro Social, solicitud de informe explicativo de conducta, mismo que fue aportado mediante Nota No. DENL-N-06-2017, de 10 de enero de 2017, recibida el 17 de enero de 2017, en donde la Caja de Seguro Social al rendir su informe explicativo de conducta, señala medularmente que la acción interpuesta por el señor R.S. se encuentra prescrita, aspecto que constituye un requisito de mérito para una declaración de fondo, por lo cual solicitan a esta S. declare improcedente dicha demanda contencioso administrativa de indemnización, interpuesta por el Lcdo. L.A.A.P. en representación de R.S.S..

CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.

Luego del traslado correspondiente, el Procurador de la Administración mediante Vista No.439 de 25 de abril de 2017, emite su concepto solicitando a esta Superioridad se sirva declarar que el Estado Panameño, por conducto de la CAJA DE SEGURO SOCIAL, NO ES RESPONSABLE de pagar al demandante la suma pretendida en virtud de que se observa que la causa medular del reclamo indemnizatorio del actor radica en las consecuencias de la privación del salario que devengaba en dicha institución, durante el periodo en que estuvo desvinculado de la institución. Y que en la sentencia de la Sala Tercera de 28 de diciembre de 2015 no se reconoció el pago de salarios caídos, concepto que incluye los dineros dejados de recibir en concepto de décimo tercer mes y los relativos a antigüedad.

Por lo cual el daño reclamado por el actor se sustenta en una pretensión que no es atendible a la luz de nuestra legislación y jurisprudencia, toda vez que no existe daño, ni tampoco es antijurídico.

VI. DECISIÓN DE LA SALA.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Una vez cumplidos los trámites previstos para estos procesos, corresponde a los integrantes de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia pasar a dirimir el fondo del presente litigio.

Competencia

La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en atención a lo dispuesto en el Artículo 97 numeral 8 del Código Judicial, en concordancia con el Artículo 206 numeral 2 de la Constitución Política, establece como competencia de la Sala Tercera, el conocimiento de las causas referentes a la responsabilidad patrimonial del Estado.

Legitimación

En el caso que nos ocupa, el demandante R.S.S., comparece a solicitar indemnización por daños y perjuicios, en virtud de los daños y perjuicios ocasionados con ocasión de su destitución de la Caja de Seguro Social, en virtud de que a través de la Resolución de 28 de diciembre de 2015, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, DECLARA NULA POR ILEGAL la Resolución No. 2039-2010 de 20 de abril de 2010, emitida por Caja se Seguro Social, y su acto confirmatorio, por lo cual el actor se encuentra legitimado para promover la acción examinada.

Antecedentes

A través de la Resolución No.2039-2010 de 20 de abril de 2010, emitida por la Caja de Seguro Social y su acto confirmatorio la Caja de Seguro Social destituye al señor R.S.S. del cargo que desempeñaba como J. de Personal I, en el Hospital Dionisio Arrocha de Puerto Armuelles en la provincia de Chiriquí.

El demandante interpuso una demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta Superioridad, invocando la falta del debido proceso durante el procedimiento administrativo llevado en su contra, la cual fue decidida mediante Resolución de 28 de diciembre de 2015, a su favor bajo el criterio de que se encontraba prescrita la posibilidad de la institución de ejercer la potestad sancionadora. En virtud de dicho pronunciamiento judicial el S.R.S.S. fue reintegrado a la Institución en marzo de 2016.

Producto de esta sentencia, la parte actora decide de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, a través de una demanda de indemnización sustentada en la infracción de los artículos 1644, 1644-A y 1645 del Código Civil. Además, hace una relación de las afectaciones sufridas producto de la destitución de la que fue objeto en la Caja de Seguro Social, y de los daños y perjuicios que requiere le sean indemnizados.

Fundamentos de Responsabilidad Extracontractual del Estado.

Expuestos los hechos, le corresponde a esta Sala establecer la responsabilidad extracontractual u objetiva del Estado, que será aquella que nazca en el desarrollo de una función pública que produzca un hecho dañoso en perjuicio de un particular. Frente a la obligación que se reclama, a la Sala le corresponde entonces establecer la responsabilidad extracontractual u objetiva del Estado que será, siempre que en el desarrollo de una función pública se produzca un hecho dañoso en perjuicio de un particular.

Ahora bien, el hecho generador del daño cuya reparación se solicita surgen a raíz de la Sentencia de 28 de diciembre de 2015 emitida por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, que DECLARA que es ilegal, la Resolución No.2039-2010 de 20 de abril de 2010, emitida por la Caja de Seguro Social y ORDENA el reintegro del señor R.S., con cédula de identidad personal, No. 4-184-580, en el cargo que desempeñaba en el momento que se hizo efectiva su destitución a otro cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el demandante, basados en que se encontraba prescrita la potestad de sancionar de la institución.

En ese sentido, hay nexo causal o se reputa responsabilidad al Estado o Administración, cuando el funcionario haya causado un daño en el ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas. Observando estas consideraciones procedemos a evaluar qué grado de responsabilidad tiene la Caja de Seguro Social en el presente proceso. Por tales motivos, la Sala examinará en conjunto los presupuestos de responsabilidad que están planteados en la demanda, a la luz del marco jurídico señalado.

Debemos iniciar el análisis de la existencia del daño, y posteriormente, se entrará a estudiar los demás elementos enunciados, toda vez que el daño es el primer elemento del estudio de la responsabilidad extracontractual del Estado, y que se resume en el hecho que sin daño no hay indemnización.

Reclamo del daño

Frente al reclamo lo primero que debemos manifestar, es que el daño ha de entenderse, como la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona. Sin embargo, el daño objeto de la reparación sólo es aquel que reviste la característica de ser antijurídico. En este sentido, el daño sólo adquirirá el carácter de antijurídico y en consecuencia será indemnizable, si cumple una serie de requisitos como lo son, el de ser personal, cierto y directo.

En cuanto al concepto de daño seguimos al jurista C.J.C.H. quien nos enseña que los elementos constitutivos del daño son: (1) la certeza del daño; (2) el carácter personal, y (3) directo. El carácter cierto, como elemento constitutivo del daño consiste en que sea un perjuicio actual o futuro no hipotético sino específico. La existencia es entonces la característica que distingue al daño cierto. De igual forma, para que el daño se considere existente, es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio, bien sea demostrando que efectivamente se produjo, bien sea probando que, el perjuicio aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual".

Se considera como tal (el daño), la afectación, menoscabo, lesión o perturbación a la esfera personal (carga anormal para el ejercicio de un derecho o de alguna de las libertades cuando se trata de persona natural), a la esfera de actividad de una persona jurídica (carga anormal para el ejercicio de ciertas libertades), o a la esfera patrimonial (bienes e intereses), que no es soportable por quien lo padece bien porque es irrazonable, o porque no se compadece con la afirmación de interés general alguno .

Así pues, daño antijurídico es aquél que la persona no está llamada a soportar puesto que no tiene fundamento en una norma jurídica, o lo que es lo mismo, es aquel que se irroga a pesar de que no exista una ley que justifique o imponga la obligación de soportarlo. En cuanto al daño antijurídico, "la jurisprudencia constitucional colombiana ha manifestado que la "antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima".

Así pues, y siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha señalado "que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administración"".

Además, sobre el daño antijurídico, la doctrina ha señalado que la fuente de responsabilidad patrimonial del Estado, es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria a derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, por lo cual éste se reputa indemnizable. Esto significa obviamente que no todo perjuicio debe ser reparado porque puede no ser antijurídico, y para saberlo será suficiente acudir a los elementos del propio daño que puede contener causales de justificación que hacen que la persona tenga que soportarlo.

Igualmente, F., L.M., E., G.R., J.A., C.D., en su obra La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos, señala:

"Como hemos señalado, el requisito de la antijuricidad no se predica respecto de la conducta de quien produce la lesión (en el sentido de que se a contraria a Derecho), sino que se trata de una antijuridicidad objetiva que se hace recaer en el lesionado sin que éste tenga el deber jurídico de soportarla. ...

El problema consiste en determinar cuándo el interesado tiene o no el deber de soportar el daño. En efecto, se trata de una regla fácilmente comprensible como tal pero cuya determinación en cada caso concreto suele encerrar muchas dificultades; y esto es así porque las normas no suelen señalar cuáles sean los daños que se deben soportar y cuáles no. Esto es algo que debe deducirse de la interpretación, bien de normas concretas (o sea -de acuerdo a la Ley- como dice expresamente el artículo 141.1 antes trascrito), o del ordenamiento jurídico entero."

Como corolario, el daño ha de entenderse como la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona, no obstante, el daño objeto de reparación por esta vía, sólo es aquel que sea cierto, de carácter personal y directo, y sobre todo debe cumplir con el elemento o característica de antijuridicidad, entendido como aquel que la persona no está en la obligación a asumir o soportar como ciudadano, al no existir una razón jurídica justificada para tolerar ese daño, porque traspasa el ámbito de las cargas jurídicamente impuestas por la Administración con fundamento en una norma jurídica.

Manifestamos estas consideraciones doctrinales y jurisprudenciales para motivar nuestra decisión de fondo, por considerarlas necesarias para nuestra jurisprudencia patria, veamos el caso objeto de análisis:

Considera este Tribunal que como ha señalado la doctrina, el primer aspecto a estudiar en los procesos de reparación directa es la existencia del daño puesto que si no es posible establecer la ocurrencia del mismo, se torna inútil otro análisis, es decir que se debe verificar que el daño sea antijurídico y que esté ligado a la existencia de una conducta culposa o negligente de la administración.

En el negocio bajo estudio tenemos que señalar, en primera instancia, que el daño alegado por la parte actora se genera a raíz de la Sentencia de 28 de diciembre de 2015, emitida por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, que declara ilegal, la Resolución No.2039-2010 de 20 de abril de 2010, por lo que la parte actora reclama daños materiales y morales por el monto de ciento cincuenta mil balboas (B/.150,000.00),

D. análisis del expediente y de sus consecuentes antecedentes, esta Superioridad puede evidenciar que la sentencia de 28 de diciembre de 2015, contempla que a la Administración (Caja de Seguro Social) se le había vencido el término para la imponer la sanción de destitución al señor R.S., por la falta cometida, es decir que se tornaba imposible el ejercicio de la potestad sancionadora, no porque el ilícito fuera inexistente, sino porque los tiempos para sancionarlo vencieron.

En ese orden de ideas, también queda establecido dentro del expediente que a través de la Sentencia Civil No. 16 de 18 de septiembre de 2007, se condenó al señor R.S., funcionario de la Caja de Seguro Social y a su esposa E.P. a pagar la cifra de cuatro mil cuatrocientos veintidós con sesenta y cuatro centésimo (B/.4,422.64), más costas, por haber construido parte de su vivienda en 337.66 mts2 de la finca 1970, de un terreno propiedad de la Caja de Seguro Social.

Lo anterior, comprueba que el daño que alega el demandante haber sufrido, con su destitución no fue producto de un despido arbitrario, abusivo o excepcionalmente antijurídico, toda vez que el ilícito que originó la investigación y la consecuente destitución de la Caja de Seguro Social, fue producto de un hecho causado por quien demanda, situación que se encuentra probada a través de la Sentencia Civil precitada que le atribuye la responsabilidad al señor R.S. y su esposa por haber construido en terrenos de la Caja de Seguro Social sin autorización y sin pagar los emolumentos correspondientes. Lo que permite establecer a esta Sala que el daño causado no se enmarca dentro de aquel que se considera antijurídico y no llamado a soportar, al ser originado por una conducta del demandante, que se encuentra ampliamente probada en el expediente de marras.

Esta situación es conocida doctrinalmente como concurrencia de la culpa de la víctima, la cual es explicada de la siguiente manera:

"La cuestión se traduce, por tanto, en verificar la trascendencia de la conducta de la víctima en la producción del daño, en el comportamiento de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de esta, siempre que las circunstancias hayan sido determinantes de la lesión y la consiguiente obligación de soportarlas en todo o en parte." (G.P., J. y G.N., F., citado por H.A.A.M. en el libro el Régimen de responsabilidad objetiva, Editorial Legis, 2013, Colombia, página 248-249).

Con respecto a las excluyentes de responsabilidad extracontractual del Estado, la Sala se pronunció respecto en su sentencia de 18 de diciembre de 2002, al indicar lo siguiente:

Tal como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado de Colombia, la culpa de la víctima en el ámbito de la responsabilidad administrativa no es más que la violación de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado(...)cuando la falla del servicio es ocasionada por un comportamiento culposo de la víctima, la responsabilidad no puede ser siquiera compartida y, menos aún, declarada en contra del ente estatal, a condición obviamente, de que el comportamiento de la víctima haya sido de tal naturaleza que pueda calificarse de originante del perjuicio.

En ese sentido, si el dañado se ha colocado previamente en situación ilegal o negligente, al no existir daño antijurídico se debilita el nexo causal y la Administración no tiene que asumir la reparación del daño, por lo que al no configurarse el daño antijurídico, como el primer requisito de las demandas de indemnización en contra del Estado, esta Superioridad no entrará al análisis del resto de los elementos que componen el fundamento indemnizatorio.

En otro orden de ideas, y sólo a manera de docencia, esta Sala realizará algunas explicaciones adicionales al negocio jurídico que nos ocupa.

Puede evidenciarse del petitum que la mayoría de sus pretensiones indemnizatorias se encuentran enfocadas al reconocimiento de salarios caídos, costas al Estado y de deudas particulares originadas con anterioridad al hecho que se considera generador del daño.

En ese sentido, la Sala ha sido reiterativa al plantear que las demandas indemnizatorias no pueden reconocer salarios caídos y prestaciones conexas, toda vez que las leyes establecen distintas acciones para que una persona pueda tutelar sus derechos, tanto en la vía administrativa como en la vía judicial y dentro de esta vía, la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción es la establecida para enmendar los errores en los que pueda recaer la Administración y cuando el reclamo consiste en el pago de prestaciones que alega tener derecho el actor, es decir, cuando se solicita el restablecimiento de un derecho subjetivo que estima vulnerado, debe reclamarse ese derecho a través de este tipo de demandas, tal como lo hizo el demandante, en donde sus pretensiones en torno a los salarios caídos fueron debidamente atendidas por la Sala Tercera, que en la Sentencia de 28 de diciembre de 2015, se pronunció con respecto a éstas NEGÁNDOLAS, por lo cual existe cosa juzgada con respecto a las mismas.

Asimismo, con respecto a la solicitud de que se le indemnice por los gastos en el proceso, esta Superioridad ha sido clara en que dichos gastos no pueden ser considerados como monto del caudal indemnizatorio a razón de lo establecido en los artículos 1069, 1077 y 1939 del Código Judicial que señalan:

Artículo 1069. Se entiende por costas los gastos que se nacen por los litigantes en el curso del proceso, para la conveniente y acertada defensa de sus derechos y comprenden:

1. El trabajo invertido por el litigante o por su apoderado en la secuela del proceso;

2. El trabajo en derecho, bien por la parte o por su apoderado ya sea verbal o ya sea por escrito;

3. Los gastos que ocasionan la práctica de ciertas diligencias, como honorarios de peritos y secuestros, indemnización a los testigos por el tiempo que pierden y otros semejantes.

4. El valor de los certificados y copias que se aduzcan como pruebas; y

5. Cualquier otro gasto que, a juicio del Juez, sea necesario para la secuela del proceso, pero nunca se computarán como costas las condenaciones pecuniarias que se hagan a una parte en virtud de apremio, o por desacato, ni el exceso de gastos que por impericia, negligencia o mala fe, hagan las partes, sus apoderados o defensores.

Artículo 1077. No se condenará en costas a ninguna de las partes:

1. En los procesos en que sea parte el Estado, los municipios, las entidades autónomas, semiautónomas o descentralizadas;

2. En los procesos que versen sobre estado civil o relaciones de familia; y

3. En los procesos no contenciosos.

"Artículo 1939. En los procesos civiles el Estado y los Municipios gozarán de las siguientes garantías:

...2. No podrán ser condenados en costas..."

En concordancia y al tenor de lo preceptuado en los artículos 1077, numeral 1, y 1939, que se aplica por analogía, ambos del Código Judicial, el Estado, ni los Municipios, pueden ser condenados en costas, razón por la cual no es dable reconocer o acceder a dicha pretensión.

Igualmente, en Sentencia de 12 de mayo de 2006, esta Superioridad ha indicado que:

De igual forma, no se aceptan los gastos en que haya incurrido el demandante por honorarios profesionales en el presente proceso y es que según el artículo 1069 del Código Judicial se entenderán por costas los gastos que se nacen por los litigantes en el curso del proceso, para la conveniente y acertada defensa de sus derechos que comprenderán: 1. El trabajo invertido por el litigante o por su apoderado en la secuela del proceso; 2. El trabajo en derecho, bien por la parte o por su apoderado, ya sea verbal, ya sea por escrito.... En este sentido, el artículo 1077 del Código Judicial establece que "no se condenará en costas a ninguna de las partes: 1. En los procesos en que sea parte el Estado, los municipios, las entidades autónomas semiautónomas y descentralizadas;...".

Una vez realizadas las explicaciones jurídicas y docentes que corresponden, esta Sala es del criterio que no se ha probado el daño antijurídico, elemento necesario del fundamento indemnizatorio al existir una concurrencia de culpa por parte de la víctima, por lo cual el Estado (Caja de Seguro Social) no es responsable de pagar al señor R.S. los importes económicos reclamados.

En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativo), de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ACCEDE a las pretensiones contenidas en la demanda contencioso administrativa de indemnización por daños y perjuicios, interpuesta por el Lcdo. L.A.P.A. actuando en nombre y representación de R.S.S., para que se condene al Estado Panameño (Caja de Seguro Social), al pago de ciento cincuenta mil balboas (B/.150,000.00), en concepto de daños y perjuicios causados por su destitución de la Caja de Seguro Social.

N.,

ABEL AUGUSTO ZAMORANO

CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

VEROY HERMAN (Secretario Encargado)