Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 8 de Enero de 2003

PonenteAdán Arnulfo Arjona López
Fecha de Resolución 8 de Enero de 2003
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado R.R.D., en nombre y representación de la SOCIEDAD KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., ha propuesto demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula por ilegal la Resolución NºAJ-111-00 de 14 de julio de 2000, proferida por el Ministro de Obras Públicas y para que se hagan otras declaraciones.

ACTO IMPUGNADO

El acto impugnado lo constituye la Resolución Nº AJ-111-00 de 14 de julio de 2000, a través de la cual se declara la nulidad absoluta del Contrato Nº037-99 de 31 de agosto de 1999 para la explotación de la Cantera El Roble, suscrito con la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., cuya parte pertinente dice:

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA del Contrato No.037-99 para la explotación de la Cantera El Roble, suscrito entre Kamajan Internacional, S.A.

SEGUNDO: Remitir copia autenticada de esta Resolución al Ministro de Comercio e Industria y a la Contraloría General de la República.

ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA Y PRETENSIÓN

Expresa la parte demandante que mediante Contrato Nº 037-99 de 31 de agosto de 1999, el Ministro de Obras Públicas, representando al Estado, autorizó a la sociedad KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. para llevar a cabo operaciones de extracción. De igual manera el Estado le otorgó, en calidad de arrendamiento, la Cantera El Roble, por la suma de Nueve Mil Treinta y Tres Balboas con Treinta y Tres Centésimos (B/.9,333.33) mensuales, la cual sería cancelado con su equivalente en material pétreo, con entrega al Ministerio de Obras Públicas libre a bordo (LAB) de camiones de planta de agregados. El monto total de este contrato ascendía a la suma de Ciento Doce Mil Balboas B/.112,000.00.

Continúa señalando el recurrente que el Contrato Nº 037-99 de 31 de agosto de 1999, fue debidamente suscrito por el Ministro de Obras Públicas y el representante legal de KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. y refrendado por el Contralor General de la República. Afirma que sólo faltaba para proseguir con el Contrato aludido, la orden de proceder, recogida en el artículo 15 de la Ley Nº56 de 1995, situación ésta que nunca se produjo.

Expone también KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. que por mas gestiones que llevaron a cabo ante el Ministerio de Obras Públicas, nunca se les dio respuesta, pero que luego de diez (10) meses, desde el perfeccionamiento del Contrato, sin emitirse orden de proceder, el Ministro de dicha Cartera, emitió la Resolución Nº AJ-111-00 de 14 de julio de 2000, declarando la nulidad absoluta del Contrato Nº 037-99 de 31 de agosto de 1999, para la explotación de la Cantera El Roble. Que el supuesto que motivó tal decisión fue el argumento de que el Ministro de Obras Públicas no estaba autorizado por el Ministro de Comercio e Industria para realizar la explotación de la Cantera el Roble.

Por último indica la parte actora, que luego de que se dictara la Resolución de marras, el Ministerio de Obras Públicas suscribió contrato de arrendamiento de la Cantera el Roble con la empresa COPISA, el cual, a su modo de ver, no debe tener ningún valor jurídico, toda vez que el Contrato Nº 037-99, se encuentra vigente, ya que no ha sido anulado por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo.

La solicitud que hace la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. a la Sala es:

  1. - que declare nula por ilegal la Resolución Nº AJ-111-00 de 14 de julio de 2000;

  2. - que se le ordene al Ministro de Obras Públicas que emita la Orden de Proceder para la ejecución del Contrato Nº 037-99 de 31 de agosto de 1999, suscrito entre esa Entidad y su persona; y

  3. - que se proceda a indemnizar a KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., por los daños y perjuicios, que se hayan ocasionado o se ocasionen hasta por la suma total del Contrato antes mencionado.

    DISPOSICIONES TRANSGREDIDAS

    En concepto de la parte actora, la Resolución de marras presuntamente quebranta lo preceptuado en los artículos 60; 17, numerales 4, 5 y 8; y 78 de Ley Nº 56 de 1995 (Contratación Pública); artículo 29 de la Ley 135 de 1943; artículo 812 del Código Administrativo; artículo 1243 del Código Fiscal; y artículo 986 del Código Judicial.

    Dado el número extenso de normas alegadas, la Sala estima conveniente hacer un resumen del contenido mandatorio de cada una de ellas, para facilitar el análisis jurídico de rigor que llevará a cabo, tal como se hace a continuación:

    Ley 56 de 1995 (Contratación Pública)

    -Artículo 17, numerales 4, 5 y 8: Consigna el Principio de Economía, que se reflejará, entre otras situaciones en lo trámites, evitándose las dilaciones y retardos en la ejecución del contrato, pronta solución de las diferencias y controversias y que el acto de adjudicación no se someterá a aprobaciones o revisiones administrativas posteriores, ni a cualquier otra clase de exigencias.

    -Artículo 60: Prevé las causales de nulidad absoluta.

    -Artículo 78: Establece las pautas para la interpretación y ejecución del Contrato.

    Ley 135 de 1943 (Ley Contencioso Administrativo)

    -Artículo 29: Expone cómo debe notificarse las resoluciones de carácter nacional, a quien, y el término en que debe hacerse.

    Código Administrativo

    - Artículo 812: Estipula que las licencias (ausencia del puesto de trabajo) no puede ser revocada por quien la concede.

    C.F.

    -Artículo 1243: Preceptúa que toda resolución u otro ato administrativo contra el cual no haya lugar a interponer recurso alguno administrativo, o no se hayan utilizado ninguno, quedará ejecutoriado.

    Código Judicial

    -Artículo 986: Dispone que la sentencia no debe revocarse ni reformarse por el juez que la pronuncie, salvo que se trate de frutos, intereses, daños y perjuicios y costas que puede completarse, modificarse o aclararse, de oficio dentro de los tres días siguientes a la notificación. También dispone que el juez puede aclarar las frases oscuras o de doble sentido, error aritmético, o de escritura o de cita en la parte resolutiva.

    Luego que se admitió el libelo bajo examen, el Magistrado Sustanciador le solicitó al Ministro de Obras Públicas, que rindiese informe explicativo de conducta en relación a la demanda incoada por KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A.

    INFORME DE CONDUCTA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA

    A través de la Nota NºDS-MOP-CAL-019-01 de 17 de enero de 2001, el Coordinador de Asesores del Ministerio de Obras Públicas señaló a este Tribunal lo siguiente:

    "En atención a su Oficio Nº37 de 12 de enero de 2001, hago de su conocimiento que dentro del expediente se encuentra la Resolución AJ-163-00 del 4 de octubre de 2000, por medio del cual el Ministerio de Obras Públicas confirma la Resolución NºAJ-111 de 14 de julio de 2000, declarando nulo el Contrato Nº037-99 para la explotación de la Cantera El Roble, pendiente de notificación.

    Adjunto a la resolución una aclaración en papel no membretado y sin firma, con una nota que indica que el R.L. se encuentra en la hermana República de Costa Rica, este Ministerio no ha incurrido, en nuestra opinión, en silencio administrativo, y tampoco ha ocultado expediente alguno sobre este, u otro asunto."

    CRITERIO JURÍDICO DE LA PROCURADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

    Cumpliendo con lo establecido en el artículo 58 de la Ley 135 de 1943, reformado por el artículo 37 de la Ley 33 de 1946 y en concordancia con el artículo 5 numeral 3 de la Ley 38 de 2000, se le corrió en traslado de la demanda a la Procuradora de la Administración, quien de manera puntual solicitó se desestimaran los cargos endilgados al Acto emitido por el Ministro de Obras Públicas.

    Efectivamente, a través de la Vista Nº 383 de 1 de agosto de 2001, la Colaboradora de la Instancia se opuso a la pretensión de la parte actora, manifestando primordialmente que:

  4. - El Ministro de Obras Públicas al advertir, que se hizo una contratación directa que no procedía y que no tenía competencia para dar las concesiones de explotación de materia pétrea, sino el Ministerio de Comercio e Industria, motivó la anulación del Contrato Nº037-99;

  5. - La Ley le concede facultades a la Administración Pública, para sanear las deficiencias de los contratos, por lo que no debe hablarse, en materia de contratos, de irrevocabilidad; y

  6. -El Ministerio de Obras Públicas cumplió con la notificación del acto acusado de ilegal al representante legal de la empresa KAMAJAN NTERNACIONAL, S.A., quien incluso recurrió anunciando reconsideración con apelación en subsidio.

    Encontrándose el proceso en este estado, pasan los Magistrados que integran la Sala a resolver la presente controversia.

    DECISION DE LA SALA TERCERA

    Cuestiones Previas

    Antes de adentrarnos al fondo del debate jurídico planteado, es menester puntualizar que los artículos 29 de la Ley 135 de 1943, 812 del Código Administrativo (licencias para ausentarse del puesto de trabajo), 1243 del Código Fiscal (cuando se entiende una acto está ejecutoriado) y 986 del Código Judicial (la sentencia no puede ser revocada por el Juez), no son aplicables al caso bajo examen, ya que los mismos tratan situaciones distintas a las alegadas en el caso de KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., pues la reclamación impetrada por esta empresa se centra en la nulidad de un contrato administrativo.

    Por tanto, sólo se cotejará la Resolución Nº AJ-111-00 de 14 de julio de 2000 con el resto de las disposiciones legales, como lo son artículo 17, numerales 4, 5, y 8; artículo 60 y artículo 78 de la Ley Nº 56 de 1995.

    Al examinar los argumentos esgrimidos por la parte recurrente, esta Superioridad percibe que su disconformidad radica principalmente en dos situaciones a saber:

  7. - que la causal de nulidad aducida por el Ministro de Obras Públicas, no responde a la realidad, ya que el Estado, a través del Ministerio de Comercio e Industria, autorizó al Ministro de Obras Pública para que iniciara operaciones de extracción pétrea en la cantera El Roble; y

  8. - que se ha violado el principio básico de la irrevocabilidad del acto administrativo, ya que a pesar de que el contrato tenía el refrendo del Contralor General de la República, sometieron el contrato a otras revisiones no previstas en la Ley, y no se emitió la orden de proceder.

    Se colige de los antecedentes de este proceso, que luego de varios informes rendidos por el Director Ejecutivo de Industrias a la Jefa del Departamento de Asesoría Jurídica, en relación a los equipos y la producción pétrea, ambos funcionarios del Ministerio de Obras Públicas (visible de fojas 6-13 del expediente administrativo), el Ministro de dicha Entidad Gubernamental, a través de la Nota NºDM-310 de 13 de julio de 1999 (ver fs.14 y 15 de los antecedentes) le solicitó a la licenciada N.T., V. de Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas, con fundamento en el artículo 58 de la Ley Nº56 de 1995, lo autorizara para contratar directamente el arrendamiento, operación y administración de la Cantera El Roble, en la Provincia de Coclé, a favor de la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., por un monto de B/.112, 500.00 anual, por un plazo de doce meses.

    Las razones que adujo el Ministro del MOP para tal petición contractual, se circunscribieron al hecho de que la poca eficiencia y productividad de las canteras a nivel nacional, obligaba a la Institución a otorgar la administración y operación de las canteras a la empresa privada, para que esta última asumiera todos los costos de operación, y a cambio, el pago sería el suministro de un volumen de material pétreo no inferior al actualmente producido. También señaló que en el caso del equipo instalado en la Cantera El Roble, lo más conveniente a los intereses del Estado, era otorgar la administración de la cantera a KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., quien suministraría al MOP el material procesado en cantidad mensual de veinticinco mil metros cúbicos por año a un precio de B/4.50 por yarda, cuyo monto anual sería de B/.112,500.00.

    La Viceministra de Finanzas, en virtud de la petición antes descrita, dictó la Resolución Nº 746 de 31 de agosto de 1999 (ver fs. 17 y 18 del dossier administrativo), a través de la cual resolvió exceptuar al Ministro de Obras Públicas del requisito de Solicitud de Precios y se le autoriza a contratar directamente con la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., en los términos planteados.

    El 31 de agosto de 1999, la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. presentó fianza de cumplimiento del contrato, equivalente al 30% del valor del contrato, es decir por la suma de B/.33,600.00 (fs.24 del expediente del MOP).

    Consultable a folios 25 a 29 de los antecedentes, reposa el Contrato Nº037 -99 de 31 de agosto de 1999, que fue suscrito luego de la referida autorización de contratación directa.

    A través de la Nota Nº 757-99 DICOFI-MOP/GOB de 14 de septiembre de 1999 el Subdirector Delegado, Sector MOP y Gobierno de la Contraloría General de la República, se refirió al Contrato No. 037-99 de esta manera:

    "Señor Ministro:

    Nos referimos a su Nota No. DM-389 de 31 de agosto de 1999, en la cual nos remite el Proyecto de Contrato No.037-99 celebrado entre el Estado, a través de esa Institución y la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A.

    Con el refrendo solicitado devolvemos a usted, el referido documento. Sin embargo, el Ministerio deberá establecer claramente el estatus laboral del personal que actualmente presta servicio en la cantera" (Resaltado es de la Sala)

    Posteriormente, el 12 de junio de 2000, en la Nota DM-Nº 861-2000, el Ministro de Comercio e Industria J.J.D., expone una serie de consideraciones en torno a la concesión de explotación pétrea que otorgara el Ministro del MOP a la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., en la que destacó que el MOP no estaba autorizado para contratar directamente empresas privadas para la explotación de las canteras, pues quien autoriza las mismas es el Ministro de Comercio e Industria, por medio de la Dirección General de Recursos Minerales (ver fs. 32 y 33 del expediente de contratación).

    Esta opinión del Ministro de Comercio, sirvió de fundamento para que se iniciaran los trámites de anulación del Contrato Nº 037-99 de 31 de agosto de 1999 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., lo que culminó con la Resolución Nº AJ-111-00 de 14 de julio de 2000, cuya ilegalidad solicita la empresa antes mencionada (consultable de fs. 34- 47 del expediente administrativo).

    Motivaciones de la Sala a.-Autorización de la Concesión por parte del Ministro de Obras Públicas

    De acuerdo a las constancias documentales y legales que militan en este proceso contencioso administrativo, nos encontramos frente a un caso de operación minera realizada por la Nación, según los postulados recogidos en los artículos 103 y 104 del Código de Recursos Minerales. Estas normas preceptúan lo siguiente:

    "103. La Nación podrá llevar a cabo el aprovechamiento y desarrollo de los recursos minerales por su propia cuenta. Para hacerlo utilizará los organismos oficiales existentes o establecerá nuevas entidades u organismos especiales o autónomos. Los organismos oficiales podrán llevar a cabo operaciones mineras mediante el uso de contratistas. Los organismos oficiales tendrán preferencia con respecto a cualquier otra persona natural o jurídica que haya presentado solicitud de concesión minera para los mismos minerales y en las mismas zonas o áreas."

    "104. La facultad de la Nación será otorgada a los respectivos organismos o entidades mediante contratos. La Nación podrá retener zonas para llevar a cabo operaciones de reconocimiento superficial, exploración, extracción, transporte y beneficio únicamente de acuerdo con los preceptos de este Código"

    El fundamento jurídico utilizado por el Ministro de Obras Públicas para anular el Contrato de explotación de la Cantera El Roble, es precisamente la omisión en que presuntamente incurrió la Entidad Estatal, a través de su R.L., en obtener la autorización del Ministro de Comercio e Industria para dicha concesión, de acuerdo al artículo 104 del Código de Recursos Minerales.

    Sin embargo, observa el Tribunal que la interpretación prodigada a la excerta legal antes citada por parte de las autoridades encargadas de estos temas mineros, no es cónsona con el objetivo que tenía el Legislador al momento de expedir dicha regulación.

    Efectivamente, el artículo 103 antes reproducido, que se encuentra dentro del Título V Operaciones Mineras realizadas por la Nación, prevé que la Nación llevará a cabo el aprovechamiento y desarrollo de los recursos minerales por su propia cuenta. La misma norma dispone que ese aprovechamiento se hará a través de los organismos oficiales, o se establecerán nuevas entidades u organismos especiales o autónomos.

    Dado lo anterior, consta en el proceso, que el Ministerio de Obras Públicas, organismo oficial, se encontraba debidamente autorizado por el Ministro de Comercio e Industria para la explotación de la Cantera El Roble por un período de 15 años, tal como se puede constatar en la Resolución Ejecutiva Nº 56 de 5 de octubre de 1984, publicada en G.O. Nº 20,205 de 14 de diciembre de 1984(ver fs. 98 del expediente de demanda), cumpliéndose de esta manera el mandato del artículo 104 del Código de Recursos Minerales. La fecha de expiración de dicha autorización vencía el 14 de diciembre de 1999.

    La Nación, de acuerdo a los artículos mencionados, está representada por el Ministerio de Comercio e Industria, quien tiene la facultad de otorgar las autorizaciones o permisos para la explotación minera. El Ministerio de Obras Públicas agotó en su momento esta etapa administrativa, al peticionar la concesión, la cual fue correspondida por la Entidad Gubernamental autorizada por Ley para ello.

    De acuerdo a lo comentado, luego de dicho consentimiento, el Ministerio de Obras Públicas podía, siguiendo los lineamientos del propio artículo 103, contratar empresas privadas para que se dedicaran, a la extracción de material pétreo, cuando señala que ..."los organismos oficiales podrán llevar a cabo las operaciones mineras mediante el uso del contratista", tal y como efectivamente ocurrió, ya que, luego que se le otorgara el derecho de operar la cantera El Roble, el Ministro de Obras Públicas contrató de manera directa, previa excepción, a la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. para que ejecutara la extracción pétrea.

    Mal puede ahora argüir el señor Ministro de Obras Públicas, que no era la autoridad competente para otorgar a la empresa contratista el derecho de explotar la Cantera El Roble, y por ende mucho menos llevar a cabo la anulación de un contrato sin fundamento jurídico, para posteriormente celebrar otro compromiso de esta índole con una empresa distinta a KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. .

    Es importante destacar, que ha sido allegado a este proceso contencioso administrativo el Contrato Nº DEI-003-00 de 7 de agosto de 2000, suscrito por el propio Ministro del MOP y la empresa Consultores Profesionales de Ingeniería (COPISA) (Auto para Mejor Proveer 22 de octubre de 2002), luego que se anulara el Contrato Nº 037-99 de 31 de agosto de 1999.

    La Sala, al llevar a cabo el cotejo entre esta nueva contratación, y la que fue anulada, advirtió que había cierta similitud en sus contenidos; que lo que cambiaba en la redacción del último documento contractual, era la empresa contratista (Consultores Profesionales de Ingeniería, S.A.), el costo del arrendamiento, el derecho de procesar material pétreo en otros lugares del país y la Resolución expedida por el Ministro de Comercio e Industria, que prorrogaba por 15 años más la explotación de la Cantera El Roble (ver Resolución Nº 1 de 24 de febrero de 2000- fs.108 del expediente principal) Esta nueva contratación, reviste todas las características de la anterior, en especial la solicitud para tener el derecho de explotación de la cantera en referencia, que hiciera el Ministro del MOP al Ministro de Comercio e Industria (ver antecedente s/f del Contrato DEI-003-00 Concesión Cantera EL ROBLE COPISA).

    No debe dejarse de lado, que inclusive, el procedimiento que se siguió para otorgar la concesión a COPISA, fue idéntico al utilizado con anterioridad para favorecer con el contrato de explotación pétrea a KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., lo que corrobora los comentarios externados en líneas ut supra (ver Nota DM-1651 y documentos siguientes en el dossier de COPISA).

    Un elemento sobresaliente lo constituye el hecho, que el Contrato suscrito entre el MOP y KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A,, estaba debidamente refrendado por el Contralor General de la República, por lo que procedía, luego de esta autorización del Funcionario Fiscalizador de las Finanzas Públicas, era la orden de proceder, válidamente reclamada, pues que como se ha dicho, se habían agotado todos los presupuestos procesales administrativos para ello.

    Es evidente que no existía razón jurídica alguna para dilatar la orden de proceder, para que la empresa demandante iniciara la explotación de la Cantera El Roble, ni mucho menos someter al mismo a nuevas revisiones administrativas sin existir lugar para ello, tal como lo hizo el Ministro de Obras Públicas, arguyendo una causal de nulidad, no compatible con la legislación vigente.

    Se desprende sin mayor dificultad del artículo 60 de la Ley 56 de 1995, que una de las causales de nulidad absoluta de los actos, es la falta de competencia para adjudicar la licitación, o la celebración de los mismos con prescindencia absoluta del procedimiento legalmente establecido, pero ha quedado claro que este vicio no le era aplicable al caso sub júdice. Resulta entonces que el Ministro de Obras Públicas tenía facultad para dar en concesión minera la Cantera El Roble, tal como lo hizo con KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. y posteriormente con COPISA. b.-Irrevocabilidad de la concesión administrativa

    En lo que respecta a este punto de disconformidad, la Sala estima que la figura jurídica "irrevocabilidad del acto" no es tema a tratar en este caso, dado que la anulación del contrato ejecutoriado de extracción de material pétreo a favor de KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., se sustentaba en causales de nulidad de falta de competencia, tal como ha sobresalido en varias etapas de este análisis,de acuerdo a lo consignado en el artículo 60 de la Ley 56 de 1995.

    Es importante resaltar, a manera de aclaración, que en materia contractual no es aplicable el principio de la "irrevocabilidad del acto administrativo", sino al contrario, la Ley 56 de 1995 de Contratación Pública, permite el "rechazo de la propuesta o propuestas, independientemente se encuentren o no ejecutoriada", siempre y cuando se cumplan con ciertos requisitos, tal como se pasa a continuación a explicar.

    El Estado tiene como finalidad principal, conforme a la Ley, establecer las pautas que procuren el prevalecimiento del interés público, sobre el interés privado, es decir, "el estado busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política, entendiendo que los organismos, entidades y personas encargadas, de manera permanente o transitoria, del ejercicio de funciones administrativas deben ejercerlas consultando el interés general."(M.C., E. y R.M., A.. Derecho Administrativo y Procesal Administrativo. Teórico y Práctico. Tercera Edición. Grupo Editorial LEYER. Bogotá Colombia 2001. Pág.71)

    El artículo 48 de la Ley 56 de 1995, es el instrumento jurídico que permite que la Institución Estatal rechace una o todas las propuestas, aunque el contrato haya sido adjudicado definitivamente, pero con las limitantes claras: a- que atenten contra el interés público; yb- que no se encuentre dicha adjudicación ejecutoriada, facultad ésta exorbitante de la administración (lo cual diferencia los contratos administrativos de los privados). Esto es lo que dispone la disposición legal comentada:

    "Artículo 48. Facultad de entidad licitante

    La entidad licitante se reserva el derecho de rechazar una o todas las propuestas, o de aceptar la que más convenga a sus intereses.

    La facultad de rechazo podrá ejercerse, siempre que no se haya ejecutoriado la resolución que adjudica el acto público de selección de contratista respectivo.

    El acto de adjudicación obliga a la entidad licitante y al adjudicatario; en consecuencia, el adjudicatario o contratista, según fuere el caso, tendrá derecho a la formalización del contrato correspondiente, o a recibir compensación por los gastos incurridos, si la entidad licitante decidiese ejercer la facultad de rechazo dispuesta en el presente artículo, después de encontrarse ejecutoriada dicha adjudicación.

    A su vez, la entidad licitante podrá ejecutar la fianza de propuesta, de darse incumplimiento por parte del adjudicatario."

    Esta excerta legal prevé dos situaciones claramente distinguibles, frente a la figura del rechazo de la o las propuestas:

  9. - cuando existe adjudicación definitiva, sin que la misma se encuentre ejecutoriada; y 2.- cuando existe adjudicación definitiva y ejecutoriada.

    En tal sentido es necesario dilucidar el aspecto jurídico de lo que debe entenderse por "ejecutoriada". El concepto a que se refiere la norma ut supra, ha sido abordado por la jurisprudencia de la Sala Tercera, apegándose a los lineamientos que consigna la Ley, señalando que este término jurídico alude esencialmente a que, además de la adjudicación definitiva, decidida por las autoridad correspondiente en favor de determinada empresa comercial, la misma debe contar con las aprobaciones o autorizaciones de los entes u organismos públicos que la Ley exige (Contraloría, Consejo de Gabinete; Consejo Económico Nacional), de acuerdo a los costos económicos de la obra y que han sido presupuestados por el Estado. Sin la intervención de estos organismos de evaluación y asesoramiento financiero del Gobierno, no debe entenderse que el acto está ejecutoriado, porque como ya lo hemos explicado, no se han agotado todas las instancias del procedimiento público contractual.

    Esta situación se traduce a, que las etapas correspondientes a la contratación, aunque medie adjudicación definitiva y no haya lugar a recurso alguno o se hayan agotado los recursos, no se considera perfeccionada hasta tanto se hayan obtenido todas las autorizaciones aprobaciones respectivas. En relación a este tema la Corte ha dicho:

    "Finalmente en relación con la alegada violación al artículo 48 de la Ley 56 de 1995, que instituye la facultad de rechazo de la entidad licitante, que en caso de ser ejercida después de encontrarse ejecutoriada la adjudicación acarrea la compensación de los gastos incurridos; quienes integran este tribunal colegiado consideran que, fundamentados en las consideraciones expuestas, en el caso que nos ocupa no proceden ninguna de las reclamaciones que hace la empresa IMPORTADORA D. M. D.,S.A. a la Caja de Seguro Social; toda vez, la Resolución No. 1651-96-D. G. de 22 de noviembre de 1996 no quedó ejecutoriado al no obtener el concepto favorable del Consejo Económico Nacional" (Resolución de 7 de septiembre de 1999)(Subrayado es de la Sala).

    "El artículo 48 de la Ley 56 de 1995, dispone que la entidad licitante se reserva el derecho de rechazar una o todas las propuestas, o de aceptar la que más convenga a sus intereses, facultad que puede ejercerse, siempre que no se hubiese ejecutoriado la resolución que adjudica el acto público de selección de contratista respectivo. En el presente caso, la entidad licitante revocó la adjudicación hecha a la empresa IMJECAR, S.A. antes de que se hubiese ejecutoriado dicha resolución, y dictó el acto impugnado, cumpliendo con el artículo 16 numeral 5, que la obliga a motivar en forma detallada y precisa el acto de adjudicación, por lo que no encuentra la Sala vicio de ilegalidad alguno en el acto que se impugna."(Resolución de 12 de febrero de 1999) (Subrayado es de la Sala)

    "La Sala observa que la facultad de rechazo que tiene la entidad licitante puede ser ejercida antes de que se haya ejecutoriado la resolución que adjudica el acto público, o una vez ejecutoriada, compensando al licitante por los gastos en que haya incurrido. Por tanto, a juicio de la Sala no procede decretar la medida cautelar pedida."(Resolución de 21 de febrero de 1998) (Lo subrayado es de la Sala)

    De igual forma, el artículo 45 de la Ley 56 de 1995, y el artículo 53 del Decreto Ejecutivo No.18 de 1996, a propósito del tema, dice en su parte pertinente lo siguiente:

    "Artículo 45: Adjudicación de la licitación pública, del concurso o de la solicitud de precios.

    ...

    La adjudicación no se considerará perfeccionada hasta que haya obtenido las autorizaciones o aprobaciones requeridas."(Subrayado es de la Sala)

    "Artículo 53. La adjudicación no se considerará perfeccionada hasta que haya obtenido las autorizaciones o aprobaciones requeridas"(Subrayado es de la Sala)

    Es por ello, que no le es permitido a la parte actora alegar el principio de irrevocabilidad del acto administrativo como sustento de su defensa, pues la misma no existe en materia de contratos públicos.

    Retomando la idea de acto ejecutoriado, es vital reiterar que el Contrato No. 037-99 celebrado entre el Ministro del MOP y la empresa KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A., para la explotación de la Cantera El Roble, se encontraba refrendado por el Contralor General de la República, lo que hace válido el otorgamiento de la concesión.

    Sin embargo, a pesar de que a la parte demandante le asiste razón, resulta oneroso compelir al Ministerio de Obras Públicas, rescindir la contratación con COPISA, cuando la misma se ha venido ejecutando aproximadamente dos años atrás. Pero pese a ello, y debido a la existencia de vicios que invalidan dicha relación contractual, es convicción del Tribunal que KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. tiene derecho a que el Ministerio de Obras Públicas le reconozca una indemnización por todos los gastos económicos y de tiempo incurridos para ser acreedora del contrato para explotar la Cantera El Roble, en la Provincia de Coclé.

    Es obvia la circunstancia que para cumplir con su parte en el contrato, KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A. tuvo que activar una serie de instancias administrativas y financieras que le permitieran hacer frente a los requerimientos del contrato público aludido, lo que evidentemente le tomó tiempo y dinero a la organización empresarial. Al determinarse que las causales de nulidad del contrato no eran conforme a la Ley, el mismo era válido, por lo que la petición de indemnización inserta en el libelo de demanda, es coherente con lo hasta aquí explicado.

    DECISIÓN

    En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera Contencioso Administrativa, de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley DECLARAN NULO POR ILEGAL la Resolución NºAJ-111-00 de 14 de julio de 2000 proferida por el Ministro de Obras Públicas y en consecuencia ORDENA a dicha Autoridad Administrativa indemnice a KAMAJAN INTERNACIONAL, S.A.por los gastos incurridos en tiempo y dinero para ejecutar el Contrato No. 037-99, para la explotación de la Cantera El Roble.

    N..

    (fdo.) A.A.A. L.

    (fdo.) A.H.

    (fdo.) W.S.

    FRANCO

    (fdo.) J.S.

    Secretaria

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