Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 25 de Julio de 2019

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución25 de Julio de 2019
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

La licenciada J.D., actuando en nombre y representación de la Asociación Accidental C & C Construye conformada por las sociedades Constructora Urbana, S.A. (CUSA) y Constructora de Infraestructura Internacional, S.A. (CIISA), ha presentado Recurso de Apelación contra el Auto No. 001-2018 de 25, de 25 de enero de 2018, por el cual se libra mandamiento de pago por la suma de Cuatrocientos Cuarenta Mil Balboas (B/.440,000.00), dictado por la Tesorería Municipal del distrito de P., contra la asociación mencionada, dentro del proceso ejecutivo por cobro coactivo que le sigue el Municipio de P..

  1. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN.

    La apoderada judicial de la Asociación Accidental C & C Construye, y sus miembros las sociedades Constructora Urbana, S.A. (CUSA) y Constructora de Infraestructura Internacional, S.A. (CIISA), fundamenta el recurso de apelación interpuesto, en los siguientes términos:

    Que el Estado de Cuenta en que se fundamenta el Municipio de P. para cobrar el impuesto sobre permiso de construcción en base al dos por ciento (2%), por la rehabilitación de las carreteras, provincia de H. y Los Santos, señala que el proyecto se lleva a cabo en las provincias de H. y Los Santos, por lo que resulta evidente que se pretende cobrar por la vía coactiva un impuesto a una obra de carácter nacional e incidencia extradistrital.

    Que el título ejecutivo que sirve de base al proceso por cobro coactivo no es idóneo, ya que dicho título debía reflejar una obligación clara la cual tiene que estar sustentada en la ley, situación que no se cumple en este caso; ya que pretende el pago de una obra de carácter e incidencia extradistrital, la cual no puede dividirse para procurar dicho cobro.

    Que las normas que fundamentan el cobro de la obligación se encuentran contenidos en los artículos 110 y 111 de la Ley 37 de 29 de junio de 2009, reformada por la ley 66 de 2015, en concordancia con lo establecido en el artículo 245 de la Constitución.

    Que en relación al artículo 110 de la Ley 37 de 29 de junio de 2009, invocado por el Municipio de P., el mismo desarrolla el artículo 245 de la Constitución Política Nacional, que dispone que los Municipios no pueden gravar, con ningún tipo de tributo, las actividades con incidencia fuera del Distrito, salvo las excepciones que establezca la ley, sin embargo, no se determina cuales impuestos extradistritales son de carácter municipal, ni menos aún que ese sea el caso del impuesto de edificaciones y reedificaciones aplicable, tal como lo exige la norma constitucional.

    Que en ese mismo sentido, el artículo 111 de la ley 37 de 29 de junio de 2009, sobre el pago de los impuestos y derechos o las tasas municipales correspondientes, debemos destacar que no existe ninguna ley que faculte a los municipios a cobrar impuestos de edificaciones y reedificaciones sobre obras con incidencia extradistrital.

    Que en base a lo antes expuesto, concluye que no pueden cobrarse tributos con incidencia extradistrital no determinados o especificados en el artículo 110 de la ley 37 de 29 de junio de 2009, por tanto, mal podría tener idoneidad y fuerza ejecutiva el Estado de Cuenta que sirve de base a la ejecución iniciada en contra de la Asociación Accidental C & C Construye, para exigir y librar mandamiento de pago de un impuesto que según se desprende del propio estado de cuenta, tiene carácter extradistrital al abarcar la obra, las provincias de H. y Los Santos.

    Que la S. Tercer de la Corte Suprema de Justicia, así como el Pleno de dicha Corporación de Justicia, mediante la vía jurisprudencial ha sido reiterativa en señalar, que no se permite a los Municipios cobrar un impuesto de construcción sobre obras de carácter nacional o extradistrital, ya que las mismas no pueden ser gravadas con impuestos municipales.

  2. LA ENTIDAD EJECUTANTE.

    La licenciada Z.V., actuando como juez ejecutora del Municipio de P., provincia de H., se opone al recurso de apelación presentado por la recurrente, señalando que proceso por cobro coactivo se inicia en base a un proceso principal de permiso de construcción y su correspondiente pago del impuesto contemplado en el Acuerdo Municipal No.26 de 16 de octubre de 2012, donde se instituye el pago de dicho impuesto.

    Manifiesta que, el proceso por cobro coactivo tiene su fundamento en las resoluciones ejecutoriadas de las cuales surgen créditos a favor del Municipio de P. como lo es la Resolución No. 001-2017 de 28 de abril de 2017, emitida por la Alcaldía Municipal de P., en la cual ordenó el pago del impuesto municipal para el proyecto denominado “Diseño y Construcción para la rehabilitación de la vía La Arena-P. y rehabilitación de las carreteras: circunvalación Villa-Flor – El Pájaro – J. y de la intersección hacia P.- Las Cabras- San Luis, Provincia de H. y los Santos”, respecto a la jurisdicción del distrito de P.. De conformidad con los artículo 1777 y 1779, numeral 4 del Código Judicial.

    Sostiene que, este proceso encuentra asidero jurídico en el título ejecutivo “Estado de Cuenta” que consta en el expediente del proceso ejecutivo (foja 7) teniendo su raíz en la morosidad de impuesto sobre permiso de construcción en base al dos por ciento (2%) por la suma de Cuatrocientos Cuarenta Mil Balboas (B/.440,000.00), impuesto contemplado en el Acuerdo No. 26 de 2012 del Municipio de P., el cual regula el régimen impositivo de dicha la entidad y que es un título ejecutivo idóneo dictado por el Tesorero Municipal del distrito de P., de acuerdo al artículo 1779 del Código Judicial antes referido.

    Mantiene que, partiendo de la viabilidad del estado de cuenta y la resolución ejecutoriada arriba mencionada, que dio inicio al proceso administrativo en contra de la Asociación Accidental C & C Construye; el cobro del impuesto redunda sobre la ejecución del proyecto “Diseño y Construcción para la rehabilitación de la vía La Arena-P. y rehabilitación de las carreteras: circunvalación Villa-Flor – El Pájaro – J. y de la intersección hacia P.- Las Cabras- San Luis, Provincia de H. y los Santos”, que realiza la asociación a través de una de las sociedades, en este caso la Constructora Urbana, S.A. dentro del territorio del distrito de P.. Es evidente que la construcción de las carreteras abarca una franja territorial perteneciente al distrito de P.; por ello considera viable la aplicación del pago de impuesto de construcción, ya que se trata de un proyecto que tiene su ejecución en la circunvalación de V.F.- El Pájaro- Jázmín y la intersección hacia Pése- Las Cabras (comunidades en el distrito de P.), aparte de la carretera que conduce de La Arena hacia P..

    Continua manifestando que, el contrato suscrito entre las partes no es sobre la rehabilitación de una carretera, sino que también incluye la construcción de la misma, por lo que le corresponde el derecho de reclamación al Municipio de P. respecto al permiso y pago de impuesto de construcción de las carreteras que se efectúan dentro de la jurisdicción del distrito por parte de la Asociación Accidental C & C Construye independiente aunque exista una incidencia interdistrital. Sobre este asunto, la ley 37 de 29 de junio de 2009, reformada por la ley 66 de 29 de octubre de 2015, le da vigor a la ley ya existente con la finalidad que los gobiernos locales desarrollen de manera independiente su propio crecimiento municipal, salvaguardando los derechos de sus ciudadanos en pos del bienestar distrital, con capacidad de gestionar sus actividades de manera autónoma. Además de la potestad de gestionar sus actividades de manera proporcional a su distrito.

    Expone que, la recurrente está obligada a pagar el impuesto consignado mediante resolución ejecutoriada, correspondiente al pago del permiso de construcción de la obra llevada a cabo dentro del territorio del distrito de P.; obra que se ordenó suspender sin que la sociedad sancionada detuviera la ejecución del proyecto, actuando de mala fe y con intenciones de evadir el pago impositivo infringiendo las disposiciones administrativas y las normativas legales generales de la República de Panamá. Razón por la cual, atendiendo al rechazo de la recurrente de pagar el respectivo impuesto y el incumplimiento de las resoluciones municipales dictadas; la entidad ejecutante instauró por medio de su Juzgado Ejecutor el proceso por cobro coactivo, de conformidad con el artículo 1777 del Código Judicial.

    Estima que, se ha establecido de manera clara la obligación que pretende cobrar a la recurrente, en atención al artículo 1612 y 1779 del Código Judicial, además de que se trata de un impuesto que incide dentro del distrito, por lo que el artículo 110 de la ley 37 de 2009, que desarrolla el artículo 245 de la Carta Magna, le otorga potestad municipal a la ejecutante para el cobro del permiso de construcción, con salvedad en el derecho de cobrar proporcionalmente, es decir, que a pesar de ser una obra de carácter nacional financiada por el Estado y ejecutada por una empresa privada, esta última tiene el deber de pagar al Municipio de P. el impuesto respectivo.

    Menciona que, en atención a la ley de descentralización de los gobiernos locales, ha intentado el correcto cumplimiento de las leyes vigentes y evitar la evasión de impuestos de asociaciones, sociedades y empresas privadas que ejecuten obras dentro del orden territorial del distrito, en beneficio de la población ciudadana.

    Por último, solicita que se confirme el Auto No. 001-2018 de 25 de enero de 2018, y se ordene la continuación y ejecución total de las resoluciones contempladas en el proceso por cobro coactivo iniciado por el Municipio de P. en contra de la Asociación Accidental C & C Construye conformada por las sociedades Constructora Urbana, S.A. y Constructora de Infraestructura, S.A.

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.

    Conforme al trámite procesal se corrió traslado al Procurador de la Administración, quien mediante V.F.N. 1564 de 7 de noviembre de 2018, visibel a fojas 55 a 64, consideró que el recurso de apelación interpuesto debe ser declarado no viable, de conformidad con los numerales 2 y 4 del artículo 1779 del Código Judicial.

    Señala en primer lugar que, el proceso coactivo seguido por el Municipio de P. a la Asociación Accidental C & C Construye, se fundamenta en una resolución firme y ejecutoriada, aunado al hecho que el titulo ejecutivo que es el estado de cuenta, está basado en la morosidad sobre el permiso de construcción con base al dos por ciento (2%) por la suma de Cuatrocientos Cuarenta Mil Balboas (B/.440,000.00), impuesto municipal que se encuentra contemplado en el Acuerdo No. 26 de 2012 del Municipio de P., el cual regula el régimen impositivo de esa entidad.

    Considera en base a lo expuesto que, no le asiste razón a la recurrente debido a que el estado de cuenta que sirvió de base para que la entidad demandada librara mandamiento de pago en contra de la Asociación Accidental C & C Construye, presta mérito ejecutivo pues se trata de créditos a favor del Municipio de P..

    Por otra parte, considera, que el recurso de apelación presentado por la apoderada judicial de la recurrente se sustenta en cuestiones que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa, según lo preceptuado en el artículo 1777 del Código Judicial, ya que los mismos giran en torno a aspectos anteriores a la emisión del Auto 001-2018 de 25 de enero de 2018, por medio del cual el Juzgado Ejecutor del Municipio de P. libró mandamiento de pago en su contra.

    Manifiesta que, a través de la Resolución 001-2017 de 28 de abril de 2017, se le ordenó a la ejecutada el pago del permiso de construcción, resolución que quedó en firme; por lo tanto los argumentos esbozados en esta oportunidad y que guardan relación con los mismos, no son reprochables al juez ejecutor.

    Continúa manifestando que, la apelante debió plantear dichas objeciones en la vía gubernativa, recurriendo para ello a los medios de impugnación correspondientes y no a esta instancia ejecutiva, por lo que considera improcedente ensayar este tipo de pretensiones como medio de defensa de los intereses del sujeto pasivo de la ejecución; lo que encuentra su razón de ser en el hecho que, una vez iniciado el proceso por cobro coactivo, no es posible someter a discusión aspectos relacionados con la obligación contraída, puesto que la misma ha quedado establecida en un título que presta mérito ejecutivo, como lo ha reiterado la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia mediante la vía jurisprudencial.

  4. DECISIÓN DE LA SALA TERCERA.

    Cumplidas las etapas procesales de rigor, este Tribunal pasa a resolver el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada dentro del presente negocio.

    Inicialmente, observa este Tribunal que el punto central del problema que se plantea con ocasión del recurso de apelación, es la acreditación de la obligación que presta mérito ejecutivo y genera el auto que libra mandamiento de pago, actuación que se impugna, ya que considera que siendo la obra realizada por la recurrente de carácter nacional e incidencia interdistrital, la misma no puede ser objeto del pago del impuesto que se le pretende imponer al no estar este contemplado en los artículos 110 y 111 de la ley 37 de 29 de junio de 2009, reformada por la ley 66 de 2015, que desarrolla el artículo 245 de la Carta Magna; por lo que el titulo ejecutivo contenido en el estado de cuenta se fundamenta en un acto ilegal y carece de idoneidad.

    Adentrándonos en el examen del presente recurso de apelación, debemos señalar que la Asociación Accidental C & C Construye conformada por las sociedades Constructora Urbana, S.A. (CUSA) y Constructora de Infraestructura Internacional, S.A. (CIISA), suscribió con el Ministerio de Obras Públicas contrato N° AL-1-69-16 de 31 de agosto de 2016, el proyecto denominado “Diseño y construcción para la rehabilitación de la Vía Arena-P. y rehabilitación de las carreteras: circunvalación V.F.- el Pájaro-J. y de la intersección hacia P.- Las Cabras- San Luis, Provincia de H. y Los Santos”.

    Cabe destacar que, el Municipio de P. luego de realizar varias diligencias con el objeto de comunicar el pago que le correspondía hacer a la empresa constructora, y ante la negativa en el pago de esta última emite la Resolución No.001-2017 de 28 de abril de 2017, en el que fija entre otras cosas, el pago de la suma de Cuatrocientos Cuarenta Mil Balboas (B/.440,000.00), de acuerdo al impuesto municipal que debe pagar la Asociación Accidental C & C Construye conformada por las sociedades Constructora Urbana, S.A. (CUSA) y Constructora de Infraestructura Internacional, S.A. (CIISA), en razón del análisis de los planes preliminares del proyecto denominado “Diseño y construcción para la rehabilitación de la Vía Arena-P. y rehabilitación de las carreteras: circunvalación V.F.- el Pájaro-J. y de la intersección hacia P.- Las Cabras- San Luis, Provincia de H. y Los Santos”,

    En este punto, es importante mencionar que mediante la Resolución No. 002-17 de 12 de julio de 2017, se ordena la suspensión de la obra, por la morosidad que mantiene la Asociación Accidental C & C Construye con el Municipio de P., por la misma suma de Cuatrocientos Cuarenta Mil Balboas (B/.440,000.00), en concepto de impuesto municipal, la cual fue confirmada a través del Auto No. 002-2017 de agosto de 2017, ambas emitidas por la Tesorería Municipal del Distrito de P., sin que fueran acatadas por la empresa recurrente, ya que la misma continuo con la ejecución del proyecto quebrantando las normas administrativas establecidas.

    Cabe advertir que, ante la falta de pago de la Asociación Accidental C & C Construye conformada por las sociedades Constructora Urbana, S.A. (CUSA) y Constructora de Infraestructura Internacional, S.A. (CIISA), el Juzgado Ejecutor del Municipio de P., emite el Auto No. 001-2018, con base al Estado de Cuenta de 24 de enero de 2018, por morosidad en el pago del impuesto sobre permiso de construcción con base al dos por ciento (2%), libra mandamiento de pago a su favor por la suma de Cuatrocientos Cuarenta Mil Balboas (B/.440,000.00); y seguidamente emite Auto No.002-2018, ambos de fecha 25 de enero de 2018 por medio del cual decreta formal medida precautoria de secuestro y embargo, por la misma suma referida, contra la ejecutada.

    Luego de analizadas las constancias procesales, advierte esta S. que la pretensión de la demandante gira en torno al supuesto cobro indebido que pretende cobrar la institución ya que es del criterio que la obra en ejecución del proyecto denominado “Diseño y construcción para la rehabilitación de la Vía Arena-P. y rehabilitación de las carreteras: circunvalación V.F.- el Pájaro-J. y de la intersección hacia P.- Las Cabras- San Luis, Provincia de H. y Los Santos” realizado por la Asociación Accidental C & C Construye conformada por las sociedades Constructora Urbana, S.A. (CUSA) y Constructora de Infraestructura Internacional, S.A. (CIISA), no es objeto de impuesto municipales por ser una obra de carácter nacional e interestatal, por lo que el estado de cuenta deviene en no idóneo; situación que no puede ser planteada dentro del presente proceso por cobro coactivo, en atención a lo dispuesto en el artículo 1777 del Código Judicial, ya que este tema luego de haber sido tratado ante la propia Entidad, en la vía gubernativa, podía ser analizado ante esta S., en última instancia, por medio de los recursos contenciosos previstos para la anulación de los actos administrativos, pero no por medio de un recurso dentro del proceso por cobro coactivo, que no tiene incidencia en la preparación del acto administrativo que fija el impuesto municipal a pagar.

    El texto del artículo 1777 del Código Judicial, es el siguiente:

    Artículo 1777. Los funcionarios públicos, los gerentes y directores de entidades autónomas o semiautónomas y demás entidades públicas del Estado a quienes la ley atribuya el ejercicio del cobro coactivo, procederán ejecutivamente en la aplicación de la misma, de conformidad con las disposiciones de los Capítulos anteriores y demás normas legales sobre la materia.

    En los procesos por cobro coactivo el funcionario ejerce las funciones de juez y tendrá como ejecutante la institución pública en cuyo nombre actúa.

    En estos procesos no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa.

    En estos procesos no habrá condena en costas, salvo las relativas a gastos que hayan sido estrictamente necesarios para la tramitación, absteniéndose de tasar o conceder aquéllos excesivos, superfluos o inútiles y los que para su comprobación no se evidencien con la correspondiente factura, tomando en consideración para tales fines los usos y costumbres de cada lugar.

    Sobre este tema el autor panameño D.J.F. en su obra “Diccionario de Derecho Procesal Civil”, ha señalado que el cobro coactivo es para el cobro de impuestos y otros créditos fiscales, el cual existe en varios países lo que se conoce como jurisdicción coactiva, con funcionarios propios que en primera instancia deciden respecto a la obligación, y cuyas resoluciones son impugnables mediante la vía contencioso administrativa; y que es mediante Ley que se le atribuye el ejercicio del cobro coactivo a los funcionarios, quienes procederán ejecutivamente de conformidad con las normas legales sobre la materia. Por lo tanto, define la jurisdicción coactiva como la facultad que esta investida la administración para hacer efectivas las obligaciones o créditos que tengan las personas, denominada en algunos ordenamientos bajo la discutida y dudosa denominación de “jurisdicción coactiva”, y advierte que considera que se trata en el fondo de una jurisdicción fiscal distinta a la función administrativa. (F., J., Diccionario de Derecho Procesal Civil, Plaza & Janés, Editores Colombia, S.A., páginas 209-212, 642).

    Bajo este precepto, el artículo 1780, en concordancia con el artículo 97, numeral 4, del Código Judicial, atribuye a esta S. en los procesos ejecutivos el conocimiento en única instancia de las apelaciones, incidentes, excepciones, tercerías y nulidades que fueren presentadas en las ejecuciones.

    Lo anterior, implica que la S. dentro de los procesos por jurisdicción coactiva tiene la función de revisar las actuaciones procesales del Juez Ejecutor, a fin de determinar si sus actos fueron dictados conforme a derecho y no la de revisar la actuación administrativa, contenida en una resolución que se debe presumir ejecutoriada, ya que para ello está la vía jurisdiccional contencioso administrativa como tal.

    En este punto, es necesario acotar que el numeral 4 del artículo 1779 del Código Judicial, dispone que las resoluciones ejecutoriadas de las cuales surjan créditos a favor de entidades autónomas prestan mérito ejecutivo, situación que implica que el Auto Ejecutivo se ha dictado conforme a derecho.

    Cabe agregar que, si bien dentro del poder especial otorgado por la ejecutada a favor de la licenciada D., se hace mención de que el recurso apelación tiene como objeto que se revoque tanto el auto que libra mandamiento de pago contenido en el Auto No.001-2018 de 25 de enero de 2018, como el Auto 002-2015 de misma fecha, por medio del cual se decreta secuestro y embargo, no obstante, en el presente recurso no se observa la argumentación o sustentación en torno a las razones por las que alega que el Auto de secuestro y embargo debe ser revocado, por lo que ante el principio de congruencia procesal, solo podremos pronunciarnos sobre el Auto No.001-2018 de 25 de enero de 2018, que es el que fue realmente recurrido con sustento.

    Por todo lo antes expuesto y al no fundamentarse el recurso de apelación incoado, en las actuaciones del Juez Ejecutor ni por hechos originados dentro del proceso ejecutivo, lo procedente es confirmar el Auto que libra mandamiento de pago recurrido por la apoderada judicial de la Asociación Accidental C & C Construye conformada por las sociedades Constructora Urbana, S.A. (CUSA) y Constructora de Infraestructura Internacional, S.A. (CIISA), por la suma de Cuatrocientos Cuarenta Mil Balboas (B/.440,000.00), dentro del proceso ejecutivo por cobro coactivo que le sigue el Municipio de P.

    Por consiguiente, los Magistrados que integran la S. Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA en todas sus partes el Auto No. 001-2018 de 25 de enero de 2018, por el cual el Municipio de P. libra mandamiento de pago contra la Asociación Accidental C & C Construye conformada por las sociedades Constructora Urbana, S.A. (CUSA) y Constructora de Infraestructura Internacional, S.A. (CIISA), por la suma de Cuatrocientos Cuarenta Mil Balboas (B/.440,000.00), dentro del proceso ejecutivo por cobro coactivo que le sigue la entidad.

    N.,

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)

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