El problema de la responsabilidad extracontractual del estado en Panamá: origen y revisión desde una perspectiva general
| Autor | Lic. Luis Antonio Pereira Sánchez |
| Páginas | 49-109 |
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La formulación general de la responsabilidad por daños extracontractuales ha permitido que su construcción incluya las más amplia gama de supuestos: Daño moral, daños de productos defectuosos, daños ambientales, daños por contaminación auditiva (ruido), etc. Son estas algunas de las categorías que progresivamente se han ido añadiendo a una construcción milenaria, demostrando su conveniente versatilidad. Sin embargo, la responsabilidad por daños del Estado aparece como un supuesto que se resiste a entrar dentro de esta construcción general. A pesar de que actualmente es considerada patrimonio del Derecho Administrativo esto no ha impedido que varias veces la doctrina civil de nuestro entorno haya examinado —tanto de forma general y descriptiva1, así como de manera particular2— el tema (incluso en ordenamientos donde la legislación de derecho público tradicional-
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mente ha favorecido un tratamiento independiente3) tratando de encontrar los puntos comunes y divergentes entre la disciplina en ambas ramas. Y, aunque en menor proporción, este mismo ejercicio se ha realizado desde el propio Derecho Administrativo4.
Este último es el enfoque que asume el presente trabajo. Si bien, tal como el resto del Derecho Administrativo5, la separación de la responsabilidad del Estado de la regla general de la responsabilidad extracontractual por daños regulado en el Derecho Civil pudo obedecer a justiicaciones metajurídicas respecto de la naturaleza política del gobierno6, hoy en día habiéndose reconocido la plena dimensión jurídica de esta institución, la construcción técnica de la responsabilidad del Estado en Panamá está necesitada de una elaboración que hasta ahora no ha podido lograr, desde su implementación efectiva por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Teniendo en cuenta, que a primera vista, la responsabilidad del Estado es una responsabilidad por daño extra-contractual, resulta de sumo interés no sólo desde un punto de visto teórico, sino también histórico realizar una comparación del origen del problema en nuestro país, sobre la base de las normas civiles y la situación actual sobre la base del Derecho Administrativo para encontrar las semejanzas y diferencias entre una y otra elaboración. Esto no sólo permitirá poner en un contexto completo la evolución del paradigma vigente, llenando un vacío existente a la fecha al estudiar el tema (usualmente haciéndose tabula rasa de la situación previa), pero sobre todo, colocar en perspectiva la situación del asunto, logrando un diálogo común entre dos construcciones que hasta ahora han permanecido enfrentadas.
Como en todos los esfuerzos indicados a pie de página, siendo un estudio interdisciplinario, será necesario el examen con cierto detalle de los aspectos fundamentales de la construcción vigente del Derecho Administrativo sobre la responsabilidad del Estado, aunque tratándose en la medida de lo posible de presentar un enfoque general que facilite su comprensión para ambas disciplinas. Ello explica, junto con el ámbito temporal que se pretende evaluar (más de un siglo de evolución legal), la extensión del trabajo, que no pretende ser exhaustivo y cuyo estudio deinitivamente merece mayor atención.
Existen tres (3) conceptos generales, ligados entre sí, que dominan la discusión reciente de la responsabilidad extracontractual del Estado en Panamá: 1) la naturaleza del sistema de responsabilidad, 2) el punto de partida de la aplicación práctica de dicho sistema en Panamá y, 3) los elementos que coniguran dicha responsabilidad en Panamá.
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Respecto de lo primero, partiendo de la distinción entre el sistema continental y el sistema anglosajón, se entiende que las bases históricas del sistema aplicable en Panamá nacen en Francia. Y en este país, se cita el fallo Blanco de 1873 como la decisión que establece por primera vez la naturaleza del sistema de responsabilidad en bases a dos famosas fórmulas:
“La responsabilidad, que puede atribuirse al Estado por los daños causados a los particulares por el hecho de las personas que él emplea en el servicio público, no puede regirse por los principios establecidos en el Código Civil, para la relaciones de particular a particular”, además de que la responsabilidad del Estado “no es general ni absoluta; que tiene sus reglas especiales que varían según las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los derechos de los particulares”.
Es decir, la responsabilidad del Estado tiene una naturaleza especial que hace que las normas de responsabilidad extracontractual del Código Civil no le sean aplicables. Esto es lo que justiica la existencia de una jurisdicción especial, la contencioso-administrativa, que es la competente para conocer de estas pretensiones indemnizatorias.
Una decisión especialmente citada por la doctrina como punto de partida de la aplicación práctica de este sistema especial en Panamá es la sentencia de 18 de diciembre de 2002 de la Sala Tercera de la Corte, en el caso de la Motonave Dorión7, en la que se condenó al Estado panameño8. Posteriormente, incluyendo la propia jurisprudencia panameña, ijaría como punto de inlexión en la materia, el retorno a la democracia en la década de 1990, como el elemento determinante en la implementación efectiva del régimen de responsabilidad del Estado, como se observa en la sentencia de 21 de julio de 2006 de la Sala Civil que señala en lo relevante:
Existieron factores sociales y paradigmas en el pensamiento de la época que impidieron implementar la regulación legal en su total capacidad, o sea incluyendo las acciones reparadoras; primero, porque las pretensiones de esa naturaleza contra el Estado y sus dependencias eran escasas o casi inexistentes, ya que en nuestro país, era poco concebido demandar al Estado o entes públicos; había una larga tradición jurídica de resolver por la vía civil las acciones que se presentaran al respecto, práctica que continuó a pesar de haberse creado la jurisdicción especial; nos retrasamos en acoger las nuevas corrientes doctrinales y jurisprudenciales de los países más avanzados en esta materia o con mayor tradición y desarrollo del Derecho Administrativo, que ya reconocían que el Estado y sus dependencias debían responder por los daños y perjuicios que causaran sus funcionarios en ejercicio
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de la actividad administrativa o pretextando ejercerla (principio contenido en el art.18 de la C.N.) y que dicho reconocimiento correspondía a la jurisdicción especializada en la materia; la permanencia en los códigos y leyes de la República de nomas que remitían a la jurisdicción civil para la solución de estas peticiones y que permanecen sin derogarse expresamente, aún cuando ya desde los años 90 la Sala Tercera tramita dichas causas; son algunos de los factores que llevaron a los litigantes y tribunales panameños a ignorar la función de la jurisdicción especial para atender las demandas por indemnización de daños y perjuicios dirigidas contra el Estado, sus dependencias y funcionarios, con motivo del ejercicio u omisión de la actividad administrativa o pretextando ejercerla, o bien, a reconocerla de forma intermitente.
Con posterioridad a los dramáticos cambios que sufrió la República a partir de diciembre de 1989 y con ellos, los que se dieron en esta Corte Suprema de Justicia, la Sala Tercera, ante la gran cantidad de demandas que fueron presentadas, en virtud de la actividad estatal y gubernamental, se vio obligada a asumir un papel de actualización en las corrientes doctrinales y jurisprudenciales internacionales que ya habían superado el desarreglo del sistema de juzgamiento de estas causas y retomó su competencia en todos los aspectos establecidos en el Código Judicial desde que fue creada la jurisdicción... Hoy día ya existen diversos fallos que condenan al Estado o a sus dependencias a indemnizar a los administrados.
A partir de este momento y el caudal jurisprudencial posterior, se pone como eje central de la responsabilidad del Estado el mal funcionamiento o falla de los servicios públicos, concepto contemplado en el numeral 10 del artículo 97 del Código Judicial y en el numeral 2 del artículo 206 de la Constitución de 1972, que genera una responsabilidad “directa” y “objetiva”9. En forma sintética, puede citarse la coniguración enunciada de la sentencia de 20 de mayo de 2010 de la Sala Tercera de la Corte10que señala:
En ese sentido, la responsabilidad extracontractual del Estado surge cuando concurran tres elementos, a saber:
1. La falla del servicio público irregular, ineiciencia o ausencia del mismo.
2. El daño o perjuicio.
3. La relación de causalidad directa entre la falla del servicio público y el daño.
Esto es, a grandes rasgos y de forma sucinta, las tres bases sobre las cuales se desarrolla la discusión sobre la responsabilidad del Estado en Panamá. Sin embargo, pretendemos demostrar que estos tres elementos son en ma-
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yor o menor medida imprecisos, debido a que se asumen como propios teorías extranjeras, sin considerar en forma adecuada la evolución histórica y las características peculiares del sistema...
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